一文看懂：互联网数据中心建设与运营中的法律合规要点

互联网数据中心（IDC）作为承载数据存储、计算与运输的重要通信枢纽，被视为是数字经济的底座，在流量爆发增长的大数据+云计算时代价值日益凸显。根据第三方咨询公司IDC圈的数据，2019年全球数据中心市场规模约6903亿元，2014-2019年均符合增速19.5%，预计2022年市场规模将达到9752亿元，其中中国数据中心市场规模将达到3200亿元，占全球整体空间比例达到32.8%。[1]
未来，大数据、云计算、人工智能、5G、自动驾驶、工业互联网、元宇宙、云原生和数字孪生等技术的发展，将会成为数据中心产业快速发展的有力支撑。随着碳中和碳达峰目标的提出，以及「东数西算」战略的实施，我国数据中心产业必将进入了一个新的发展阶段。与此同时，数据中心产业也将面临新的监管环境和法律合规要求。鉴于此，研究互联网数据中心建设与运营的法律合规问题，具有重要的实践意义。
数据中心行业概况
要准确把握数据中心建设与运营的法律合规要点，首先有必要对数据中心的产业链、行业竞争格局以及业务模式等行业情况有所了解。
（一）数据中心的产业链
1、数据中心产业链全景
数据中心产业链上游为各类基础设备，包括IT设备、非IT设备、运营商、软件、土地建设等；中游为运营商，分为基础电信运营商、laas服务商、零售型数据中心服务商、IT外包服务商/系统集成商；下游应用于互联网公司、政府机关、金融机构、软件业、制造业等。数据中心的产业链全景图如下图所示[2]

2、产品上游：设备和软件提供者
产业上游主要是为数据中心建设提供所必须的基础设施或条件，包括土地建设及配套设备、IT设备（服务器、交换机、路由器、光模块、软件等）、电力设备（UPS、变压器等）、制冷设备、机柜和光纤光缆等。在基础设施环节，成本主要由IDC运营商承担，供电及楼宇为IDC建设中较为关键的因素；在IT硬件环节，主要分为服务器、网络设备（交换机和路由器）、存储设备，成本主要由下游客户承担。
3、产品中游：数据中心建设者
数据中心产业中游主要是服务商，提供运营服务及解决方案，包括电信运营商、第三方中立IDC服务商、云计算厂商以及从各行业涌入的新进入者。中游整合上游资源，建设高效稳定的数据中心，是数据中心产业的核心角色。
4、产品下游：数据中心使用者
数据中心产业下游是数据计算与存储的应用终端，和整个数据中心产业互动密切。数据中心产业下游主要是数据中心的使用者，主要包括云计算企业、互联网企业以及金融机构、政府、电力企业用户等其他行业用户。中国数据中心下游主要应用于互联网厂商，占整体的60%，超过一半。其次为金融业，占比20%；政府机关占比10%；制造业占比3%。具体如下图所示[3]

（一）行业竞争格局
数据中心行业竞争者分为两大群体，一是以中国电信、中国联通为主的基础电信运营商群体；二是以世纪互联、光环新网、网宿科技、数据港等为代表的专业数据中心服务商群体。专业数据中心服务商和基础电信运营商各有优势，所服务的主要客户群体有明显差异，双方以合作为主。专业数据中心服务商的竞争者主要是其他专业数据中心服务商，尤其是同一区域内其他专业数据中心服务商。两大群体的比较如下表所示[4]

（三）经营模式
1、数据中心的投资建设模式
从数据中心的投资建设模式看，数据中心行业经营模式大致可分为三类：一是自行建设并运营IDC机房；二是与基础电信运营商合作，租用基础电信运营商机房；三是与基础电信运营商合作建设并运营IDC机房。
自行建设并运营IDC机房是指机房的各类硬件设施、计算机及网络设备均由企业自行购置，自行或委托具有专业资质的集成商建设机房，机房建成后接入基础运营商网络，对外提供机柜租用、带宽租用、IP地址租用等基础服务及其他组织服务并收取相关费用。
与基础电信运营商合作，租用基础电信运营商机房是指IDC服务商通过与基础电信运营商当地分公司签署协议，租用基础电信运营商建设运营的数据中心中的全部或部分机柜、带宽资源等为客户提供数据中心服务。
与基础电信运营商合作建设并运营IDC机房是指IDC服务商与基础电信运营商共同投资建设和运营IDC机房，按约定比例分享机房运营成果。
2、数据中心服务商的销售模式
从销售模式看，第三方数据中心服务商主要分为零售型数据中心服务商和批发型数据中心服务商。
（1） 零售型数据中心服务商
零售型数据中心服务商的机房空间是基于单个机柜或是机笼出售的，其典型的客户包括：拥有大量IT技术需求的大型企业、寻求数据中心服务的中小企业、互联网应用提供商、互联网内容、娱乐和社会网络服务商和内容分发网络提供商。国内典型的零售数据中心服务商包括世纪互联、光环新网、网宿科技等。
我国大部分第三方数据中心服务商都属于零售型数据中心服务商，它们通过自建或租用基础电信运营商的数据中心为客户提供从主机托管到增值服务，再到「云」相关服务等数据中心基础设施服务及解决方案，同时配套相应的网络资源、专业服务和客户支持。
（2） 批发型数据中心服务商
批发型数据中心服务商主要通过自建大型数据中心，并与基础电信运营商建立合作关系的方式向最终用户提供数据中心服务，提供的数据中心通常按机房模块单元出租，比如单个机房模块，多个机房模块，乃至整个数据中心。批发型数据中心服务商既是大型企业的供应商，也是零售型数据中心服务商的供应商。国内典型的批发型数据中心服务提供商包括数据港、宝信软件等。批发型数据中心和零售型数据中心对比如下表所示[5]

数据中心相关政策法规
为推进互联网数据中心产业的良性发展，国务院、中央各部委以及地方政府，先后颁布了一系列的政策法规，对数据中心的发展、建设与运营等事项作出规定。
（一）国家层面政策法规

（二）地方层面政策法规（部分）

数据中心建设法律合规要点
与其他投资项目一样，数据中心的建设，同样涉及到项目选址与布局、获取土地、项目审批、规划设计、施工建设、竣工验收等事项。不过，数据中心项目的投资建设，也有其特殊的法律合规要求。
（一）项目选址与布局

2022年2月，国家发展改革委、中央网信办、工业和信息化部、国家能源局联合印发通知，同意在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏等8地启动建设国家算力枢纽节点，并规划了10个国家数据中心集群。至此，全国一体化数据中心体系完成总体布局设计，「东数西算」工程正式全面启动。
按照全国一体化大数据中心体系布局，8个国家算力枢纽节点将作为我国算力网络的骨干连接点，发展数据中心集群，开展数据中心与网络、云计算、大数据之间的协同建设；同时，作为国家「东数西算」工程的战略支点，更好地利用西部的可再生资源，合理分配东西部数据互动，从全国角度一体化布局，优化资源配置。
企业在确定数据中心项目的选址时，既要考虑到我国数据中心的总体布局，也要考虑到项目所在城市的数据中心布局，以及住建部于2017年5月4日发布的《数据中心设计规范》中对项目选址的要求。
（二）土地获取
数据中心项目的土地获取，可以通过依法参加招拍挂程序竞得，也可以通过收购的方式获得。前者常见于新建项目，后者在改建和扩建项目中较为常见。在获取建设用地时，关键是要确定数据中心项目的用地性质。
在确定建设项目的用地性质时，目前我国主要适用的是《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）和《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）。由于这两个文件中的用地分类标准并不一致，对于数据中心项目的用地性质，各地执行的标准并不一致。
从实践看，工业用地、公共管理与公共服务设施用地、物流仓储用地、商服用地、科研用地等建设用地，均可用于建设数据中心项目。具体如下表所示[7]

笔者认为，对于企业来说，现阶段如要投资建设数据中心，宜优先选择工业用地。对于其他性质的建设用地，应结合规划设计条件，判断是否适合于建设数据中心项目。
（三）项目报批手续
1、项目办案手续
为进一步优化营商环境，全面落实企业投资自主权，规范政府对企业投资项目的核准和备案行为，国务院于2016年11月30日颁布《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）。随后，国务院于2016年12月12日发布《政府核准的投资项目目录（2016年本）》，国家发展和改革委于2017年3月8日发布《企业投资项目核准和备案管理办法》。
在此基础上，各省、直辖市结合实际情况，分别颁布了本地区的政府核准的投资项目目录，对于目录之外的投资项目，均实行备案制管理。从各省、直辖市颁布的规定看，数据中心项目的投资建设，实行备案制管理，无需经政府相关部门核准。项目备案实行属地管理，通常由建设项目所在地区发展改革部门或经济和信息化等部门办理。
2、项目环评手续
《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年版）》，未明确列明数据中心。实践中，投资建设数据中心，须根据《中华人民共和国环境影响评价法》规定，应依法办理项目的环评手续。
3、节能评审手续
2016年11月27日，国家发展改革委颁发了《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令第44号），规定我国境内建设的固定资产投资项目，须依法对节能情况进行审查并形成审查意见。固定资产投资项目节能审查意见，是项目开工建设、竣工验收和运营管理的重要依据。
在此基础上，部分地区针对数据中心项目，制定了具体的节能审查管理办法。例如，北京市发展改革委于2021年7月22日颁布了《关于进一步加强数据中心项目节能审查的若干规定》，要求北京市范围内新建或改扩建的年能源消费量达1000吨标准煤（含，电力按当量值计算）或者年电力消费量达到500万千瓦时（含）以上的数据中心项目，均应按照该《规定》要求办理节能审查。
需说明的是，2021年11月，国家发展改革委、中央网信办、工业和信息化部、国家能源局四部委进一步联合发布了《贯彻落实碳达峰碳中和目标要求推动数据中心和5G等新型基础设施绿色高质量发展实施方案》（以下简称「绿色发展实施方案」），目标到2025年，数据中心运行电能利用效率和可再生能源利用率明显提升，全国新建大兴、超大型数据中心电能利用效率降到1.3以下，国家枢纽节点进一步降到1.25以下，绿色低碳等级达到4A级以上。
在碳达峰、碳中和目标下，绿色低碳数据中心建设成为大势所趋，优异的碳排放指标未来会成为数据中心的核心竞争力所在。随着《绿色发展方案》等文件的发布，预计未来数据中心的节能审查将呈现越来越严格的趋势。
4、供电方案
根据《供电营业规则》（电力工业部令第8号）第十八条和第十九条规定，新建受电工程项目在立项阶段，用户应与供电企业联系，就工程供电的可能性、用电容量和供电条件等达成意向性协议，方可定址，确定项目；未按前款规定办理的，供电企业有权拒绝受理其用电申请；供电企业对已受理的用电申请，应尽快确定供电方案。
由此可知，数据中心项目在立项阶段，投资建设企业即应与供电企业达成意向性协议，确定供电方案，然后方可确定项目选址。
（四）规划设计
数据中心项目的规划设计，直接关系到项目建设的质量、安全和造价等各个方面，对于数据中心项目的投资建设来说，处于十分重要的地位。为规范数据中心项目的投资建设，住建部发布了《数据中心设计规范》（GB50174-2017），该《规范》对数据中心的分级与性能要求、选址与设备布置、环境要求、建筑与结构、空气调节、电气、电磁屏蔽、网络与布线、智能化系统、给水排水、消防与安全等设计要求作了规定。该《规范》中以黑体字标志的条文为强制性条文，企业必须严格执行。
需说明的是，能耗成本为数据中心运营最主要的成本之一，在设计环节如何选择绿色、环保、低能耗的材料，关系到数据中心的建设与运营能否符合能耗要求并能降低能耗成本。因此，设计环节为控制数据中心能耗成本的关键环节。对于投资建设数据中心的企业来说，宜优先考虑选择具有丰富设计经验的行业标杆企业，来完成数据中心的设计工作。
（五）施工建设
数据中心项目在施工建设前，应按照《中华人民共和国招标投标法》、《必须招标的工程项目规定》（国家发展和改革委员会2018年第16号令）等规定，完成招标手续，并领取《建设工程施工许可证》。在项目完工后，应根据《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）规定，进行规划、土地、消防、人防、档案等事项联合验收，统一出具验收意见。
对于数据中心项目的承包，既可以选择施工总承包方式，也可以选择工程总承包（EPC）方式。一般来说，如果数据中心的投资建设方，自身缺乏设计人才，且无优质的行业设计资源，宜采取工程总承包方式进行建设。如选择以工程总承包方式进行建设，宜选择具有设计、施工双资质，且具有多个数据中心工程总承包经验的单位，尽量避免选择设计、施工联合体承包的方式。
数据中心建设法律合规要点
作为电信业务的一部分，数据中心具有高能耗、高风险等自身的特点，因此，在数据中心运营过程中，也面临着诸多特殊的法律合规要求。
（一）《增值电信业务经营许可证》
《电信业务分类目录（2015年版）》，将「互联网数据中心业务」列在B1「第一类增值电信业务」项下的B11。根据《中华人民共和国电信条例》、《电信业务经营许可管理办法》、《关于进一步规范因特网数据中心（IDC）业务和因特网接入服务（ISP）业务市场准入工作的实施方案》等法律、法规和规范性文件规定，要开展互联网数据中心业务，须依法取得《增值电信业务经营许可证》（「IDC牌照」）。
IDC牌照根据业务覆盖的范围，区分为两种类型：（一）业务覆盖范围在两个及两个以上省、自治区、直辖市的，须经国务院信息产业主管部门审查批准，取得跨地区增值电信业务经营许可证(「跨地区IDC牌照 」)；（二）业务覆盖范围在一个省、自治区、直辖市行政区域内的，须经省、自治区、直辖市电信管理机构审查批准，取得增值电信业务经营许可证(「省内IDC牌照」)。
实践中，监管层就房地产出租行为与IDC业务作了区分。根据中国信息通信研究院2013年5月发布的《IDC/ISP业务申请常见问题解答》，出租土建、供电、消防、监控、制冷、安全防范等属于房地产出租范畴；若涉及出租IT设施（数据库系统、机架、服务器、存储等）或通信线路和出口带宽的代理出租，属于IDC经营范畴。因此，在判断是否需要办理IDC牌照时，机架、机柜等IT设施以及网络由哪个主体负责配置是监管部门重点关注的因素。
2017年1月17日，工业和信息化部颁发《关于清理规范互联网网络接入服务市场的通知》（工信部信管函〔2017〕32号），禁止提供IDC业务的企业，存在无证经营、超地域范围经营、超业务范围经营、转租转让经营许可证等非法经营行为。
（二）安全技术评测与维护
根据《IDC/ISP业务申请常见问题解答》，若单独申请IDC业务，或者同时申请IDC业务和ISP（因特网接入服务）业务，则需通过「ICP/IP/域名备案系统」、「IDC/ISP接入资源管理平台」、「DC机房运行安全」和「IDC/ISP信息安全管理系统」评测。
现有持证IDC企业申请扩大业务覆盖范围或在原业务覆盖范围新增机房、业务节点的，需要在新增范围内达到IDC机房运行安全和网络信息安全管理的要求，并通过相关评测。
根据《关于清理规范互联网网络接入服务市场的通知》，如IDC企业未能通过机房和信息安全技术评测，将面临限期整改、认定年检不合格、列入企业不良信用记录、经营许可证到期时依法不予续期等后果。
此外在数据中心运营过程中，企业还须按照《通信网络供电系统运行安全监督管理办法》（工信部电管〔2010〕563号）、《通信机楼消防安全监督管理办法》（工信部电管〔2010〕543号）、《电信网络运行监督管理办法》（工信部电管〔2009〕187号）等规定，做好数据中心机房的安全维护工作。
（三）能耗检测管理
2021年7月4日，工业和信息化部发布《新型数据中心发展三年行动计划（2021-2023年）》（工信部通信﹝2021﹞76号），提出要建立健全绿色数据中心标准体系，研究制定覆盖PUE、可再生能源利用率等指标在内的数据中心综合能源评价标准；建立绿色数据中心全生命周期评价机制，完善能效监测体系，实时监测PUE、水资源利用效率（WUE）等指标，深入开展工业节能监察数据中心能效专项监察。
2021年11月30日，国家发展改革委、中央网信办、工业和信息化部、国家能源局联合发布《贯彻落实碳达峰碳中和目标要求推动数据中心和5G等新型基础设施绿色高质量发展实施方案》（发改高技〔2021〕1742号），提出加快研究建立涵盖能效水平、可再生能源利用率、资源利用率、经济贡献率等指标的数据中心综合评估体系和动态监测考核机制；组织实施国家工业专项节能监察，加强数据中心能效监察。
能源效率是数据中心运营中的关键问题，对于高功率密度的机房设施，电力成本占到经营成本绝对主导地位。[8]因此，无论从监管层要求，还是企业经营的角度，企业都有必要对PUE、水资源利用效率（WUE）、碳排放等能耗指标进行监测管理。
（四）业务合同
IDC业务合同的签署，是数据中心服务商获取业务收入的重要途径，对于数据中心项目的运营来说，具有十分重要的意义。从合同类型看，IDC业务合同主要有托管合同、租赁合同和服务合同三种类型。

注释：
[1]参见光环新网《2021年半年度报告》，第38页。
[2]参见《2022年中国数据中心产业链上中下游市场剖析》，
https://www.askci.com/news/chanye/20220218/1531231745246_6.shtml。
[3]参见《2022年中国数据中心产业链上中下游市场剖析》，
https://www.askci.com/news/chanye/20220218/1531231745246_6.shtml。
[4]参见奥飞网络招股说明书，第1-1-103页。
[5]参见数据港招股说明书，第1-1-1-132页。
写在最后：
随着5G、工业互联网、云计算、人工智能等应用需求的剧增，互联网数据中心业务，已经驶上了产业发展的快车道。与此同时，随着碳中和碳达峰目标的提出，作为能耗大户的数据中心业务，也将迎来日趋严格的监管环境。因此，对于从事互联网数据中心业务的企业来说，只有高度重视建设与运营中的法律合规问题，方能真正做到行稳致远。（本文来源于海润天睿律师事务所）