以控排企业视角新解《碳排放权交易管理暂行条例》

导读：本系列面向控排行业中重点排放单位二级碳资产管理公司以及其他独立管理单位，集中探讨在碳资产开发、管理、交易、运营等经营行为方面以及在管理主体的组织架构、公司治理、重大决策等管理行为的合规措施，期望促成重点排放单位提高战略定位，积极稳健管理碳资产，优化涉碳项目投资布局，规范实施市场并购，确保年度碳配额清缴，进而引导碳资产金融创新，激发碳交易与碳金融的市场化嬗变，助力实现“双碳”宏伟目标。
《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）于2024年2月5日由国务院公布后，即将自2024年5月1日起正式施行。早在《暂行条例》公布后不久，即有出台官方的配套解读1和独立方的多维解读，这些解读集中在《暂行条例》的立法地位、法律架构、监督体系、重点梳理、金融创新等方面，对于社会大众和相关各方知晓、理解、掌握《暂行条例》，具有相当的裨益。
从另一方面看，《暂行条例》其实是对此前生态环境部的碳排放权交易四规则2以及财政部一规定3的凝聚和提升，这就需要与此密切相关的首批被纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位（以下简称重点排放单位），即控排发电企业，进行必要的再认识与模式转换；又加之全国配额碳市场的扩容已是呼之欲出4，即将入市的电解铝、水泥、钢铁等行业的重点排放单位，对于以行政相对方立场的再解读，亦有相当强烈的需求，是以本文对应为之。
一、立法技术上，未设章节结构
《暂行条例》共33条，平铺直叙，未分章节。这种情形在国务院颁布的行政法规中比较少见。而即使此前生态环境部的规章——《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《试行办法》），其42个条文依照8章体例的（总则、温室气体重点排放单位、分配与登记、排放交易、排放核查与配额清缴、监督管理、罚则、附则），以清晰的逻辑和流畅的过程节点，将相关管理内容予以明示。
然而《暂行条例》看似平淡发散的呈现形式，却显然不是无意的。在官方解读中明确提出“条例从六个方面构建了碳排放权交易管理的基本制度框架：一是注册登记机构和交易机构的法律地位和职责。二是碳排放权交易覆盖范围以及交易产品、交易主体和交易方式。三是重点排放单位确定。四是碳排放配额分配。五是排放报告编制与核查。六是碳排放配额清缴和市场交易”5，就很能说明问题。进而言之：
1.可以营造更充分的容纳性。《暂行条例》的条款比《试行办法》少9条，但是字数却多700多，而且《暂行条例》规定的内容范围也更加宽广，例如“国际合作与交流“、”登记和交易的收费“、”注册登记与交易机构业务规则“、”纳入公共资源交易平台体系“、”消费非化石能源电力优待“，等等，都是《试行办法》所未曾涉及的，而且其中相当一部分内容也很难在严谨的章节逻辑体系中予以消纳。
2.可以穿插重大制度变革。如《暂行条例》中表述“碳排放权交易及相关活动的管理……坚持政府引导与市场调节相结合“，就是对《试行办法》中“坚持市场导向、循序渐进、公平公开和诚实守信的原则“的变相否定；而”碳排放配额实行免费分配，并根据国家有关要求逐步推行免费和有偿相结合的分配方式“，与《试行办法》中”……以免费分配为主，可以根据国家有关要求适时引入有偿分配“亦志趣迥异；尤其关键的是，《暂行条例》既从”条“上引入”国务院市场监督管理部门、中国人民银行和国务院银行业监督管理机构“又从”块“上引入”省级人民政府、有关行业协会“，彻底颠覆了《试行办法》所构建的生态环境部门独家管理体制。
3.可以最大化地适用繁简表述分流。例如对地方碳排放权交易市场相关内容的表述极为精炼，仅有一条；而对于数据资料的表述则极为详尽，共涉及六条，包括了排放数据质量控制方案，数据核查责任，真实性、完整性、准确性保证责任，数据技术审核以及违法责任追究等。作为强监管领域的行政法规，《暂行条例》规定了通用性管理条文13条、授权性管理条文2条、协同性管理条文2条，共占到了全文的接近一半，如果采取细分章节的方式，则会出现各章节之间明显的占比不平衡。
4.可以引领配套规章规则的完善。2024年3月26日生态环境部发布《关于学习宣传和贯彻落实<碳排放权交易管理暂行条例>的通知》6，表示“将在《条例》的框架下……制修订《碳排放权交易管理办法（试行）》以及碳排放权登记、交易、结算规则等配套制度，进一步明确具体工作程序、工作要求和落实措施。”
5.可以适度降低重点排放单位的反感。“碳达峰碳中和”是国家既定目标，碳排放权交易是通过市场机制控制和减少温室气体排放、助力积极稳妥推进“双碳”的重要政策工具。但是从最浅显的道理可知，企业是额外被增加经济负担的主体，本质上是带有一定抗拒心理的。所以《暂行条例》将主要篇幅用于构建严密的监管体系和严厉的处罚制裁措施。经过查比，《暂行条例》中处罚罚则共计10条，其中直接针对重点排放单位的是6条，而且处罚的种类从普通罚款、单位与责任人员双罚、核减配额，直到责令停产整治，这就将涉碳法律责任的影响从企业日常经营上升到了企业生死存亡的高度。在当前立法民主水平还不高的情景下，作为管理相对方的重点排放单位在立法过程中表现为“沉默多数”，意味着对重大利益格局调整的忍耐。为了避免过分刺激控排企业，立法者有意舍弃鲜明的“罚则”章，也属用心良苦。
一言以蔽之，无论立法技术和表述形式怎样，《暂行条例》的核心本质都是“大盖帽管草帽”。所以，在法律解读上不应当普遍涌现“全国人民喜迎油价上涨”7式的反理性言辞。
二、条款设置上，激励空间有限
1.条款梳理。通过对《暂行条例》的法条进行拆解，可以将之分为宣示类条款、通用管理类条款、授权类条款、协同类条款、禁止性条款、义务与责任条款、激励类条款、处罚类条款等8类，详细情况见下表。
表一：《暂行条例》条款类别梳理表

2.《暂行条例》的应有之义。从应对气候变化的底层逻辑出发，配额交易本身就是相比古典“疪古税”为优的市场激励手段，因此作为排放权交易较高层级的行政法规，应在构建市场管理体制的同时为交易主体指明惠益，包括但不限于：（1）排放配额资产属性的充分肯定；（2）有效控制和减少温室气体排放相关措施的财税激励；（3）绿电消费正向鼓励的有效性；（4）核证减排量（CCER）的抵消机制；（5）登记与交易手续费用的减免；（6）交易收益的会计处理与税收优惠；（7）排放配额资产化经营的促进与保障；（8）碳金融创新与绿色金融的互动，等等。
3.分散式配套。但是《暂行条例》仅仅在“点”上对于绿电消费、抵消机制等具体措施作出了粗略规定，而对“面”上于控排企业利益攸关的政策措施，则未有直接涉及。需要说明的是，以上并不意味着政府对于政策优惠面的放弃，而是采取了传统的分散式配套作法，如2024年1月27日国家发改委、国家统计局、国家能源局联合发布的《关于加强绿色电力证书与节能降碳政策衔接大力促进非化石能源消费的通知》（发改环资〔2024〕113号）8提出“完善绿证与碳核算和碳市场管理衔接机制”；又如2024年3月27日中国人民银行 国家发展改革委 工业和信息化部 财政部 生态环境部 金融监管总局 中国证监会共同发布《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》9，提出“……研究丰富与碳排放权挂钩的金融产品及交易方式，逐步扩大适合我国碳市场发展的交易主体范围。合理控制碳排放权配额发放总量，科学分配初始碳排放权配额。增强碳市场流动性，优化碳市场定价机制。”官方这种分散式配套的作法，客观上类似于“九龙治水”，对于重点排放单位的碳资产与碳交易管理工作提出了更高的考验。
重点排放单位下属的碳资产管理公司或碳资产管理部门，需要从内部或外部获取专业人员的有效支持，一方面对相关配套法律政策进行持续的更新检索，另一方面努力做好国家激励政策与本企业的涉碳实践工作的有机结合。
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[1] 国务院官网：《开启碳排放权交易的法治新局面——解读<碳排放权交易管理暂行条例>》，https://www.gov.cn/zhengce/202402/content_6930484.htm，最后访问日期：2024年4月12日。
生态环境部官网：《专家解读 <碳排放权交易管理暂行条例>为实现碳达峰碳中和目标提供有力的制度保障》，ttps://www.mee.gov.cn/zcwj/zcjd/202402/t20240205_1065883.shtml ，最后访问日期：2024年4月11日。
[2] 即：《碳排放权交易管理办法（试行）》《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》）
[3] 即：《碳排放权交易有关会计处理暂行规定》
[4] 新京报：《电解铝行业拟纳入全国碳市场，两会以来碳市场扩容还有哪些信号》， https://m.bjnews.com.cn/detail/1710744187168043.html，最后访问日期：2024年4月10日。
[5] 同前注1。
[6] 环法规【2024】19号，详见生态环境部官网，https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202403/t20240329_1069640.html，最后访问日期：2024年4月9日。
[7] 搜狐网：《68年版的“群众喜迎油价上涨”》，https://www.sohu.com/a/114991963_482071，最后访问日期：2024年4月13日。
新浪财经：《油价“七连涨”，何时是个头？》，https://finance.sina.com.cn/roll/2022-03-22/doc-imcwipih9963974.shtml#， 最后访问日期：2024年4月13日。
[8] 详见国务院官网，https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202402/content_6929877.htm，最后访问日期：2024年4月13日。
[9] 详见中国人民银行官网，http://camlmac.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/5325946/index.html，最后访问日期：2024年4月13日。