《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）（以下简称32号令）自2016年6月24日公布实施，对国有企业资产交易的要求、程序等都进行了明确的规定。32号令实施至今的两年多时间里，笔者在为国有客户提供服务的过程中，了解到一些具体的案例及实务操作。在此，笔者就有关32号令的适用及实务操作分析如下，供读者批评指正。
一、项目情况介绍
（一）某公司的股权结构图如下：
（图一）
（二）具体交易模式及步骤如下：
1. G公司拟将所持D公司的股权转让给其他公司（H公司）。
2. B公司将所持D公司的股权转让给A公司。
3. H公司受让G公司所持有的D公司股权后，D公司进行增资，由H公司单方认缴D公司新增注册资本。
4. D公司引入某非国有投资者对公司进行增资扩股。
（三）具体分析
1. G公司的股东有国有控股C公司（持股49%），非国有出资人E公司（持股51%），根据32号令第四条1的规定，G公司非国有独资/全资/控股公司的控股企业，因此，G公司转让所持D公司股权的行为可以不适用32号令的规定。
2. B公司将所持D公司股权转让给A公司的行为，属于32号令第三十一条2规定的“同一国家出资企业及其各级控股、实际控制企业之间转让的产权交易行为”，可以通过非公开协议方式进行交易。转让方为受让方的全资子企业，可以不进行评估，直接按照D公司的审计报告确定转让价值。
上述两个步骤完成后，D公司的股权结构变更如下：
（图二）
3. D公司为A公司的控股子公司，A公司为国有控股企业，D公司为国有间接控股企业，D公司进行增资的行为，应当适用32号令的规定。
在H公司通过受让G公司转让的股权后，变更为D公司的股东，对G公司进行增资的，属于G公司的原股东增资，根据32号令第四十六条3的规定，可以通过非公开协议方式进行。在A公司未与H公司一起对D公司进行同比例增资的情况下，不满足32号令第四十七条2关于可以不进行评估的规定，H公司对G公司的增资需要对D公司的资产进行评估。
4. 如在H公司对D公司增资完成后，A公司持有D公司的股权仍高于50%，D公司为国有企业，进行增资仍需适用32号令的规定。而引入的非国有投资者，根据32号令第四十五条4的规定，在A公司与引入投资者之间未建立战略合作伙伴或利益共同体的情况下，其增资应当通过公开方式进行。
通过上述案例的分析，关于32号令的适用核心主要关注的有三个问题：
1. 某一国有资产交易行为是否应当适用32号令。
2. 若确定应当适用32号令的，是否可适用非公开协议方式进行交易。
3. 在可以采用非公开协议方式进行交易的情况下，是否可以不进行评估，仅以审计报告作为有关价值确定的依据进行交易。
笔者通过32号令的规定，就上述核心问题以及32号令的操作分析如下：
二、32号令的适用主体
根据32号令第四条的规定，应当适用32号令的主体主要有以下几类：
1. 国有独资企业，即股东只有一个，且为政府部门、机构或事业单位。
（图三）
2. 国有全资企业，即股东不止一个，但均为国有主体，比如政府部门、机构或事业单位、国有独资公司。
（图四）
（图五）
（图六）
3. 国有控股企业
（1）国有主体、国有独资公司、国有全资公司控股的公司（国有单独或合计持股超过50%），且其中一方为最大股东。
（图七）
（2）国有独资公司、国有全资公司、国有控股公司（全国有主体共同持股比例超过50%，且为最大股东）出资设立的控股子公司（企业）。
（图八）
4. 国有独资/全资/控股企业的控股子企业：
（图九）
5. 国有实际控制企业，即国有主体直接或间接持股比例未超过50%，但一方为第一大股东，且通过股东协议、章程、董事会决议或其他协议安排能实际支配的企业。
（图十）
根据32号令的规定，上述主体属于应当适用32号令的主体范围，即有关资产交易需以公开在产权交易机构进行的方式为原则，非公开协议交易方式为例外。若不属于上述适用范围的，可以不适用32号令的规定，但如选择参照32号令规定的内容进行有关交易，并不违反相关规定。
三、32号令的适用范围
在32号令实施之前，有关国有资产交易的主要适用文件为2004年2月1日国务院国资委颁布的《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委、财政部令第3号），3号令对于企业国有产权的转让要求、转让程序等进行了规定。该文件已经国务院国资委2017年12月29日《国务院国资委关于公布规章规范性文件清理结果的公告》清理公告废止。所以，现阶段对于国有资产交易行为的规范主要适用32号令的规定。
根据32号令第三条5的规定，适用32号令的国有资产交易行为有三种，即国有产权转让、国有企业增资、国有资产转让，32号令将原有3号令关于国有产权交易的行为扩大到了企业增资及资产转让，国有企业涉及的资产交易行为均纳入相应规范。
四、32号令的适用原则
（一）总体原则：公开交易为原则，非公开协议交易为例外。
（二）可以非公开协议方式进行产权转让的情形
根据32号令第三十一条的规定，有两种情形可以非公开协议方式转让产权：
1. 涉及国家安全、关系国民经济命脉，对受让方有特殊需求，国有产权在国有及国有控股企业之间转让的。批准机构：国资监管机构。
2. 同一国家出资企业及其各级控股、实际控制企业之间转让的。批准机构：该国家出资企业。
除上述两种在国有主体之间转让的情形外，其他的均需要公开转让，且要求严格。
（三）可以非公开协议方式增资的情形
根据32号令第四十五条、第四十六条6的规定，可以采取非公开协议方式进行增资有以下六种情形：
1. 国有资本布局调整需要，特定国有及国有控股企业或实际控制企业参与增资。
2. 因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要。
3. 国家出资企业参与增资。
4. 国家出资企业指定控股、实际控制的企业参与增资。
5. 增资企业的债权转为股权。
6. 增资企业原股东增资。
上述第1、2项由国资监管机构批准，3、4、5、6项由国家出资企业决策即可。
（四）可以非公开协议方式转让资产的情形
根据32号令第四十九条7的规定，可以由国有企业内部通过制定内部管理制度的方式，对有关国有资产交易的要求进行明确，包括应当公开交易的资产类型、金额标准、决策程序、工作流程等。但内部管理制度需报同级国资监管机构备案。
综上可见，产权交易的非公开协议交易方式是要求最严格的，资产交易的非公开协议方式相对标准较低，可以通过内部管理制度的方式进行明确。
五、是否需要进行评估
在对企业涉及的国有资产交易是否需适用32号令进行明确后，需明确具体适用公开交易的方式或非公开协议交易的方式。在非公开协议进行的资产交易中，可以以审计值确定交易的情形有下列几种：
1. 产权交易无需评估的情形（32号令第三十二条8）：属于本文第一条所列的，需适用32号令进行交易的国有主体及其全资子企业之间的交易。
2. 企业增资无需评估的情形（32号令第三十八条9）：增资企业原股东同比例增资、履行出资人职责的机构对企业进行增资、国有控股或国有实际控制企业对独资企业的增资、增资企业和投资企业均为国有独资或全资企业。
3. 企业资产转让的非公开交易可以根据内部管理制度确定，以及参考32号令关于产权交易的规定。
注释
1《企业国有资产交易监督管理办法》第四条 本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：
（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；
（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；
（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；
（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。
2《企业国有资产交易监督管理办法》第三十一条以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：
（一）涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；
（二）同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。
3《企业国有资产交易监督管理办法》第四十六条以下情形经国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议方式进行增资：
（一）国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资；
（二）企业债权转为股权；
（三）企业原股东增资。
4《企业国有资产交易监督管理办法》第四十七条国资监管机构批准、国家出资企业审议决策采取非公开协议方式的企业增资行为时，应当审核下列文件：
（一）增资的有关决议文件；
（二）增资方案；
（三）采取非公开协议方式增资的必要性以及投资方情况；
（四）增资企业审计报告、资产评估报告及其核准或备案文件。其中属于第三十八条（一）、（二）、（三）、（四）款情形的，可以仅提供企业审计报告；
（五）增资协议；
（六）增资企业的国家出资企业产权登记表（证）；
（七）增资行为的法律意见书；
（八）其他必要的文件。
5《企业国有资产交易监督管理办法》第四十五条以下情形经同级国资监管机构批准，可以采取非公开协议方式进行增资：
（一）因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资；
（二）因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资。
6《企业国有资产交易监督管理办法》第三条 本办法所称企业国有资产交易行为包括：
（一）履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（以下称企业产权转让）；
（二）国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（以下称企业增资），政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外；
（三）国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（以下称企业资产转让）。
7《企业国有资产交易监督管理办法》第四十九条国家出资企业负责制定本企业不同类型资产转让行为的内部管理制度，明确责任部门、管理权限、决策程序、工作流程，对其中应当在产权交易机构公开转让的资产种类、金额标准等作出具体规定，并报同级国资监管机构备案。
8《企业国有资产交易监督管理办法》第三十二条 采取非公开协议转让方式转让企业产权，转让价格不得低于经核准或备案的评估结果。
以下情形按照《中华人民共和国公司法》、企业章程履行决策程序后，转让价格可以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定，且不得低于经评估或审计的净资产值：
（一）同一国家出资企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国家出资企业及其直接或间接全资拥有的子企业；
（二）同一国有控股企业或国有实际控制企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国有控股企业或国有实际控制企业及其直接、间接全资拥有的子企业。
9《企业国有资产交易监督管理办法》第三十八条企业增资在完成决策批准程序后，应当由增资企业委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估。
以下情形按照《中华人民共和国公司法》、企业章程履行决策程序后，可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例：
（一）增资企业原股东同比例增资的；
（二）履行出资人职责的机构对国家出资企业增资的；
（三）国有控股或国有实际控制企业对其独资子企业增资的；
（四）增资企业和投资方均为国有独资或国有全资企业的。
一、项目情况介绍
（一）某公司的股权结构图如下：
（图一）
（二）具体交易模式及步骤如下：
1. G公司拟将所持D公司的股权转让给其他公司（H公司）。
2. B公司将所持D公司的股权转让给A公司。
3. H公司受让G公司所持有的D公司股权后，D公司进行增资，由H公司单方认缴D公司新增注册资本。
4. D公司引入某非国有投资者对公司进行增资扩股。
（三）具体分析
1. G公司的股东有国有控股C公司（持股49%），非国有出资人E公司（持股51%），根据32号令第四条1的规定，G公司非国有独资/全资/控股公司的控股企业，因此，G公司转让所持D公司股权的行为可以不适用32号令的规定。
2. B公司将所持D公司股权转让给A公司的行为，属于32号令第三十一条2规定的“同一国家出资企业及其各级控股、实际控制企业之间转让的产权交易行为”，可以通过非公开协议方式进行交易。转让方为受让方的全资子企业，可以不进行评估，直接按照D公司的审计报告确定转让价值。
上述两个步骤完成后，D公司的股权结构变更如下：
（图二）
3. D公司为A公司的控股子公司，A公司为国有控股企业，D公司为国有间接控股企业，D公司进行增资的行为，应当适用32号令的规定。
在H公司通过受让G公司转让的股权后，变更为D公司的股东，对G公司进行增资的，属于G公司的原股东增资，根据32号令第四十六条3的规定，可以通过非公开协议方式进行。在A公司未与H公司一起对D公司进行同比例增资的情况下，不满足32号令第四十七条2关于可以不进行评估的规定，H公司对G公司的增资需要对D公司的资产进行评估。
4. 如在H公司对D公司增资完成后，A公司持有D公司的股权仍高于50%，D公司为国有企业，进行增资仍需适用32号令的规定。而引入的非国有投资者，根据32号令第四十五条4的规定，在A公司与引入投资者之间未建立战略合作伙伴或利益共同体的情况下，其增资应当通过公开方式进行。
通过上述案例的分析，关于32号令的适用核心主要关注的有三个问题：
1. 某一国有资产交易行为是否应当适用32号令。
2. 若确定应当适用32号令的，是否可适用非公开协议方式进行交易。
3. 在可以采用非公开协议方式进行交易的情况下，是否可以不进行评估，仅以审计报告作为有关价值确定的依据进行交易。
笔者通过32号令的规定，就上述核心问题以及32号令的操作分析如下：
二、32号令的适用主体
根据32号令第四条的规定，应当适用32号令的主体主要有以下几类：
1. 国有独资企业，即股东只有一个，且为政府部门、机构或事业单位。
（图三）
2. 国有全资企业，即股东不止一个，但均为国有主体，比如政府部门、机构或事业单位、国有独资公司。
（图四）
（图五）
（图六）
3. 国有控股企业
（1）国有主体、国有独资公司、国有全资公司控股的公司（国有单独或合计持股超过50%），且其中一方为最大股东。
（图七）
（2）国有独资公司、国有全资公司、国有控股公司（全国有主体共同持股比例超过50%，且为最大股东）出资设立的控股子公司（企业）。
（图八）
4. 国有独资/全资/控股企业的控股子企业：
（图九）
5. 国有实际控制企业，即国有主体直接或间接持股比例未超过50%，但一方为第一大股东，且通过股东协议、章程、董事会决议或其他协议安排能实际支配的企业。
（图十）
根据32号令的规定，上述主体属于应当适用32号令的主体范围，即有关资产交易需以公开在产权交易机构进行的方式为原则，非公开协议交易方式为例外。若不属于上述适用范围的，可以不适用32号令的规定，但如选择参照32号令规定的内容进行有关交易，并不违反相关规定。
三、32号令的适用范围
在32号令实施之前，有关国有资产交易的主要适用文件为2004年2月1日国务院国资委颁布的《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委、财政部令第3号），3号令对于企业国有产权的转让要求、转让程序等进行了规定。该文件已经国务院国资委2017年12月29日《国务院国资委关于公布规章规范性文件清理结果的公告》清理公告废止。所以，现阶段对于国有资产交易行为的规范主要适用32号令的规定。
根据32号令第三条5的规定，适用32号令的国有资产交易行为有三种，即国有产权转让、国有企业增资、国有资产转让，32号令将原有3号令关于国有产权交易的行为扩大到了企业增资及资产转让，国有企业涉及的资产交易行为均纳入相应规范。
四、32号令的适用原则
（一）总体原则：公开交易为原则，非公开协议交易为例外。
（二）可以非公开协议方式进行产权转让的情形
根据32号令第三十一条的规定，有两种情形可以非公开协议方式转让产权：
1. 涉及国家安全、关系国民经济命脉，对受让方有特殊需求，国有产权在国有及国有控股企业之间转让的。批准机构：国资监管机构。
2. 同一国家出资企业及其各级控股、实际控制企业之间转让的。批准机构：该国家出资企业。
除上述两种在国有主体之间转让的情形外，其他的均需要公开转让，且要求严格。
（三）可以非公开协议方式增资的情形
根据32号令第四十五条、第四十六条6的规定，可以采取非公开协议方式进行增资有以下六种情形：
1. 国有资本布局调整需要，特定国有及国有控股企业或实际控制企业参与增资。
2. 因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要。
3. 国家出资企业参与增资。
4. 国家出资企业指定控股、实际控制的企业参与增资。
5. 增资企业的债权转为股权。
6. 增资企业原股东增资。
上述第1、2项由国资监管机构批准，3、4、5、6项由国家出资企业决策即可。
（四）可以非公开协议方式转让资产的情形
根据32号令第四十九条7的规定，可以由国有企业内部通过制定内部管理制度的方式，对有关国有资产交易的要求进行明确，包括应当公开交易的资产类型、金额标准、决策程序、工作流程等。但内部管理制度需报同级国资监管机构备案。
综上可见，产权交易的非公开协议交易方式是要求最严格的，资产交易的非公开协议方式相对标准较低，可以通过内部管理制度的方式进行明确。
五、是否需要进行评估
在对企业涉及的国有资产交易是否需适用32号令进行明确后，需明确具体适用公开交易的方式或非公开协议交易的方式。在非公开协议进行的资产交易中，可以以审计值确定交易的情形有下列几种：
1. 产权交易无需评估的情形（32号令第三十二条8）：属于本文第一条所列的，需适用32号令进行交易的国有主体及其全资子企业之间的交易。
2. 企业增资无需评估的情形（32号令第三十八条9）：增资企业原股东同比例增资、履行出资人职责的机构对企业进行增资、国有控股或国有实际控制企业对独资企业的增资、增资企业和投资企业均为国有独资或全资企业。
3. 企业资产转让的非公开交易可以根据内部管理制度确定，以及参考32号令关于产权交易的规定。
注释
1《企业国有资产交易监督管理办法》第四条 本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：
（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；
（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；
（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；
（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。
2《企业国有资产交易监督管理办法》第三十一条以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：
（一）涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；
（二）同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。
3《企业国有资产交易监督管理办法》第四十六条以下情形经国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议方式进行增资：
（一）国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资；
（二）企业债权转为股权；
（三）企业原股东增资。
4《企业国有资产交易监督管理办法》第四十七条国资监管机构批准、国家出资企业审议决策采取非公开协议方式的企业增资行为时，应当审核下列文件：
（一）增资的有关决议文件；
（二）增资方案；
（三）采取非公开协议方式增资的必要性以及投资方情况；
（四）增资企业审计报告、资产评估报告及其核准或备案文件。其中属于第三十八条（一）、（二）、（三）、（四）款情形的，可以仅提供企业审计报告；
（五）增资协议；
（六）增资企业的国家出资企业产权登记表（证）；
（七）增资行为的法律意见书；
（八）其他必要的文件。
5《企业国有资产交易监督管理办法》第四十五条以下情形经同级国资监管机构批准，可以采取非公开协议方式进行增资：
（一）因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资；
（二）因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资。
6《企业国有资产交易监督管理办法》第三条 本办法所称企业国有资产交易行为包括：
（一）履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（以下称企业产权转让）；
（二）国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（以下称企业增资），政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外；
（三）国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（以下称企业资产转让）。
7《企业国有资产交易监督管理办法》第四十九条国家出资企业负责制定本企业不同类型资产转让行为的内部管理制度，明确责任部门、管理权限、决策程序、工作流程，对其中应当在产权交易机构公开转让的资产种类、金额标准等作出具体规定，并报同级国资监管机构备案。
8《企业国有资产交易监督管理办法》第三十二条 采取非公开协议转让方式转让企业产权，转让价格不得低于经核准或备案的评估结果。
以下情形按照《中华人民共和国公司法》、企业章程履行决策程序后，转让价格可以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定，且不得低于经评估或审计的净资产值：
（一）同一国家出资企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国家出资企业及其直接或间接全资拥有的子企业；
（二）同一国有控股企业或国有实际控制企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国有控股企业或国有实际控制企业及其直接、间接全资拥有的子企业。
9《企业国有资产交易监督管理办法》第三十八条企业增资在完成决策批准程序后，应当由增资企业委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估。
以下情形按照《中华人民共和国公司法》、企业章程履行决策程序后，可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例：
（一）增资企业原股东同比例增资的；
（二）履行出资人职责的机构对国家出资企业增资的；
（三）国有控股或国有实际控制企业对其独资子企业增资的；
（四）增资企业和投资方均为国有独资或国有全资企业的。