美欧对俄罗斯制裁与企业合规思考

2022年2月24日, 俄罗斯对乌克兰发起“特别军事行动”, 美国、欧盟等多个国家和地区在军事行动发起之后加强并新增对俄贸易制裁。本文拟按时间顺序梳理目前为止美欧对俄罗斯制裁措施的具体内容, 以期在当前复杂的国际贸易形势下协助企业应对制裁合规。
一、美国对俄罗斯制裁措施
1. 涉及新颁布/修订法律法规、行政令的制裁措施
2022年2月21日
美国总统拜登签署第14065号行政令《关于防止俄罗斯继续破坏乌克兰的主权和领土完整的财产冻结和交易禁令》。[1]
第14065号行政令

2022年2月22日
美国财政部外国资产控制办公室(“OFAC”)发布第14024号行政令指令1A、发布若干通用许可, 并依据第14024号行政令、第13662号行政令等将众多人士列入特别指定国民与被冻结人员清单( “SDN清单”), 将俄罗斯中央银行、俄罗斯国家财富基金、俄罗斯财政部列入非SDN菜单式制裁清单(“NS-MBS清单”)。[2]
第14024号行政令指令1A

2022年2月24日
OFAC发布第14024号行政令指令2、指令3, 发布若干通用许可, 并依据第14038号行政令、第14024号行政等将众多人士列入SDN清单、NS-MBS清单、代理账户和通汇账户清单(“CAPTA清单”)。[3]
第14024号行政令指令2、指令3

2022年2月28日
OFAC发布第14024号行政令指令4、通用许可, 并依据第14024号行政令将若干实体和个人列入SDN清单或NS-MBS清单。[4]
第14024号行政令指令4

2022年3月3日
美国商务部工业与安全局(“BIS”)发布《出口管理条例》(“EAR”)修订规则, 对俄罗斯实施更加严格的出口管制管控, 同时将军事最终用户清单中的部分俄罗斯实体转入实体清单, 将2个俄罗斯实体列入实体清单。[5]
EAR修订规则

2022年3月8日
BIS发布EAR修订规则, 对白俄罗斯实施更加严格的出口管制管控, 同时将2个白罗斯实体作为“军事最终用户”列入实体清单。[6]
EAR修订规则

2022年3月11日
美国总统拜登签署第14068号行政令《关于俄罗斯联邦持续入侵的进口、出口、投资禁令》; OFAC发布通用许可, 并依据第14024号行政令等将若干实体和个人列入SDN清单。[7]
第14068号行政令

2022年3月31日
OFAC发布《依据第14024号行政令作出的决定》, 依据第14024号行政令、《以制裁反击美国敌人法》等将若干实体和个人列入SDN清单。[8]
《依据第14024号行政令作出的决定》

2022年4月14日
BIS发布EAR修订规则, 对俄罗斯、白俄罗斯实施更加严格的出口管制管控。[9]
EAR修订规则

2022年4月29日
OFAC修订《乌克兰相关制裁条例》(Ukraine-Related Sanctions Regulations), 并将其重新命名为《乌克兰/俄罗斯相关制裁条例》(Ukraine-/Russia-Related Sanctions Regulations), 修订后的条例于2022年5月2日生效。[10]
《乌克兰/俄罗斯相关制裁条例》
新修订的《乌克兰/俄罗斯相关制裁条例》实施第13685号行政令、《2014年乌克兰自由支持法》(Ukraine Freedom Support Act of 2014, as amended)(“UFSA”), 《2014年支持乌克兰主权、完整、民主和经济稳定法》(Support for the Sovereignty, Integrity, Democracy, and Economic Stability of Ukraine Act of 2014, as amended)(“SSIDES”) , 《以制裁反击美国敌人法》(Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act (CAATSA)第2编的规定, 并吸收依据第13662号行政令发布的关于行业制裁的4个指令、6个通用许可。

2022年5月11日
BIS发布EAR修订规则, 对俄罗斯工业行业实施更加严格的出口管制管控。[11]
EAR修订规则

2. 不涉及新颁布/修订法律法规、行政令的制裁措施

二、欧盟对俄罗斯制裁措施
2022年2月23日
欧盟委员会将351 名俄罗斯国家杜马议员和另外 27 名个人列入金融制裁清单, 并发布第一轮制裁措施: 针对顿涅茨克州和卢甘斯克州的制裁禁令。[24]

2022年2月25日
欧盟委员会将俄罗斯总统弗拉基米尔·普京、俄罗斯外长谢尔盖·拉夫罗夫等人列入金融制裁清单, 并发布第二轮制裁措施: 针对俄罗斯金融、能源等行业的制裁禁令。[25]

2022年2月28日-3月2日
欧盟委员会发布第三轮制裁措施: 针对俄罗斯金融行业、媒体行业等的制裁禁令。[26]

2022年3月15日
欧盟委员会发布第四轮制裁措施: 针对俄罗斯国防军工、钢铁、能源、奢侈品等行业的制裁禁令。[27]

2022年4月8日
欧盟委员会发布第五轮制裁措施: 针对俄罗斯煤炭、金融、运输等行业的制裁禁令。[28]

三、合规应对建议
美国和欧盟对俄罗斯发起的制裁措施纷繁错杂, 制裁措施既有针对克里米亚地区、顿涅茨克地区、卢甘斯克地区的, 针对金融、能源、国防等特定行业的, 又有针对特定被制裁的实体或个人的; 从制裁措施的内容上看, 既有货物和服务制裁, 进口和出口制裁, 投资禁令, 又有外汇交易禁令等。尽管如此, 制裁范围仍未达到全面的禁运或贸易封锁。为应对美欧针对俄罗斯出台的制裁措施, 中国企业宜考虑以下应对措施。
1. 厘清制裁措施的影响范围
厘清美国和欧盟的制裁措施的管辖范围或适用范围。例如:
1) 对于美国的一级制裁, 重点排查企业从事的交易是否存在“美国连接点”(例如, 美国人士参与交易, 交易以美元结算, 交易涉及美国原产产品、技术或服务);
2) 对于美国的次级制裁, 重点排查是否涉及与俄罗斯政府、与受次级制裁实体、与俄罗斯受制裁行业的“重大交易”等;
梳理企业所在行业、业务地域分布、客户行业/地域分布、交易对手方是否受制裁、企业是否有美国籍员工等具体因素;
就美欧对俄制裁是否对企业特定业务或特定交易产生影响、企业构成违法的可能性高低、企业面临的潜在合规风险(违法风险或受制裁风险)作出全面、准确的评估。
2. 对交易对手进行制裁合规尽职调查
在制裁合规风险评估的过程中, 对交易对手的制裁合规尽职调查必不可少。美欧对俄制裁的主要措施之一即针对特定实体或个人的精准打击。违法与被制裁人士交易的行为亦为监管机构重点查处和打击的对象。
对于从事俄罗斯业务的企业而言, 如果继续俄罗斯业务, 且已厘清企业业务可能属于美欧对俄制裁措施的管辖范围或适用范围, 则确有必要对交易对手是否受制裁进行筛查;
对交易对手进行筛查时, 需关注OFAC 50%规则[29], 这要求企业不仅需对交易对手进行筛查, 还需筛查交易对手的(直接和间接)股东是否受到制裁;
筛查后, 发现交易对手或其他相关方确实受到制裁的, 还应确认具体的制裁措施和影响(例如, 交易对手是否受到次级制裁、是否仅受到投资限制), 以评估继续与其交易的合规风险。
3. 制定精准的合规应对方案
企业识别出特定业务或特定交易涉及制裁合规风险, 并不意味着交易必须终止。
美欧出台的绝大多数制裁禁令均允许交易的相关当事人向监管机构申请许可证, 获得许可证的当事人可以在许可证限定的范围内进行交易;
符合通用许可证限定条件的交易也可以合法进行, 企业可关注特定交易是否为通用许可证豁免。
4. 搭建制裁合规体系
与客户、地域、交易货币、参与人员、提供的产品或服务等相关的制裁合规风险因素分散在企业业务的研发、采购、生产、运营、销售、物流、结算等各个环节和流程中, 难以在短时间内梳理、甄别;
对于牵涉较多制裁合规风险因素的企业而言, 搭建制裁合规体系意义重大, 企业可以在制裁合规体系实施的过程中及时识别风险, 并防患于未然;
OFAC亦强烈建议与美国开展业务的外国企业、使用美国产品或服务(例如金融服务)的外国企业建立、实施、定期更新和完善基于风险的制裁合规体系。
[1] 详见https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220221_33
[2] 详见https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220222
[3] 详见https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220224
[4] 详见https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220228
[5] 详见https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2022-03-03/pdf/2022-04300.pdf
[6] 详见https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2022-03-08/pdf/2022-04819.pdf
[7] 详见https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220311
[8] 详见https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220331
[9] 详见https://www.federalregister.gov/documents/2022/04/14/2022-07937/expansion-of-sanctions-against-russia-and-belarus-under-the-export-administration-regulations-ear
[10] 详见https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220429
[11] 详见https://www.federalregister.gov/documents/2022/05/11/2022-10099/expansion-of-sanctions-against-russian-industry-sectors-under-the-export-administration-regulations
[12] 详见https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220223_33
[13] 详见https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220225_33
[14] 详见https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220303
[15] 详见https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2022-03-09/pdf/2022-04925.pdf
[16] 详见https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220315
[17] 详见https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220324
[18] 详见https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220405
[19] 详见https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220406 及https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220406_33
[20] 详见https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2022-04-07/pdf/2022-07284.pdf
[21] 详见https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220407
[22] 详见https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220420
[23] 详见https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220508
[24] 详见https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/02/23/russian-recognition-of-the-non-government-controlled-areas-of-the-donetsk-and-luhansk-oblasts-of-ukraine-as-independent-entities-eu-adopts-package-of-sanctions/
[25] 详见https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/02/25/russia-s-military-aggression-against-ukraine-eu-imposes-sanctions-against-president-putin-and-foreign-minister-lavrov-and-adopts-wide-ranging-individual-and-economic-sanctions/
[26] 详见https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/02/28/eu-adopts-new-set-of-measures-to-respond-to-russia-s-military-aggression-against-ukraine/ 及https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/03/02/russia-s-military-aggression-against-ukraine-eu-bans-certain-russian-banks-from-swift-system-and-introduces-further-restrictions/ 及https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/03/02/eu-imposes-sanctions-on-state-owned-outlets-rt-russia-today-and-sputnik-s-broadcasting-in-the-eu/
[27] 详见https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_1761
[28] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_22_2332
[29] 由一个或多个被制裁人士(包括SDN清单和行业制裁清单)直接或间接累计拥有50%以上股权的实体也自动受到制裁; 欧盟发布的金融制裁清单也有类似的规则。