最高院《关于正确处理轮候查封效力相关问题的通知》是新规吗？

2022年4月14日最高人民法院（以下简称最高院）印发《关于正确处理轮候查封效力相关问题的通知》（法〔2022〕107号，以下简称《轮候查封效力通知》）。《轮候查封效力通知》并未就轮候查封制度作出新的规定，但就如何正确处理轮候查封效力相关问题进行了明确。全文共3条、400多字，笔者学习后做了一些总结，敬请大家批评指正。
一、轮候查封的效力及于查封财产替代物的剩余部分
《轮候查封效力通知》第1条明确：
轮候查封具有确保轮候查封债权人能够取得首封债权人从查封物变价款受偿后剩余部分的作用。首封法院对查封物处置变现后，首封债权人受偿后变价款有剩余的，该剩余价款属于轮候查封物的替代物，轮候查封的效力应当及于该替代物，即对于查封物变价款中多于首封债权人应得数额部分有正式查封的效力。轮候查封债权人对该剩余价款有权主张相应权利。
第1条的内容是关于轮候查封作用的规定，重点是轮候查封的效力及于查封物的替代物。事实上，该内容并非新的规定。早于2004年，《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发〔2004〕5号，以下简称《协助执行通知》）第20条第1款已经明确规定：“轮候查封登记的顺序按照人民法院送达协助执行通知书的时间先后进行排列。查封法院依法解除查封的，排列在先的轮候查封自动转为查封；查封法院对查封的土地使用权、房屋全部处理的，排列在后的轮候查封自动失效；查封法院对查封的土地使用权、房屋部分处理的，对剩余部分，排列在后的轮候查封自动转为查封。”《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（2020修正，以下简称《查扣冻规定》）第28条第1款亦有相似规定：“对已被人民法院查封、扣押、冻结的财产，其他人民法院可以进行轮候查封、扣押、冻结。查封、扣押、冻结解除的，登记在先的轮候查封、扣押、冻结即自动生效。”
《协助执行通知》第20条第1款与《查扣冻规定》第28条第1款的规定表明，轮候查封不具有正式查封的效力，若有多个轮候查封的，应按协助执行通知书送达的时间先后进行排列。在首封解除之后，多个轮候查封并非全部同时发生效力，而是按照登记时间先后，排列在先的先生效。若查封法院对查封的土地使用权、房屋全部处理的，排列在后的轮候查封自动失效。
但是，《协助执行通知》第20条第1款同时还明确，当首封法院对查封物处置变现之后，对查封财产或其替代物的剩余部分，轮候查封自动转为查封，发生查封效力。该观点也在最高院的案例中得到印证。如最高院（2012）执复字第19号重庆建工住宅建设有限公司与重庆中建工程公司欠款纠纷执行案复议裁定认为：“轮候查封制度的作用在于确保轮候查封债权人能够取得在先查封债权人从查封物中所得利益的剩余部分。轮候查封的效力应当及于查封标的物的替代物，即对于标的物变价款中多于在先查封债权人应得数额的部分，有正式查封的效力，轮候查封债权人有权对该部分主张权利。”
二、轮候查封对于首封处置法院的约束力
《轮候查封效力通知》第2条明确：
轮候查封对于首封处置法院有约束力。首封法院在所处置的查封物有轮候查封的情况下，对于查封物变价款清偿首封债权人后的剩余部分，不能径行返还被执行人，首封债权人和被执行人也无权自行或协商处理。首封法院有义务将相关处置情况告知变价款处置前已知的轮候查封法院，并将剩余变价款移交给轮候查封法院，由轮候查封法院依法处理；轮候查封法院案件尚在诉讼程序中的，应由首封处置法院予以留存，待审判确定后依法处理。
既然轮候查封的效力及于查封财产替代物的剩余部分，那么轮候查封对首封处置法院就具有约束力。《轮候查封效力通知》第2条进一步明确首封法院应当如何处理查封物变价款清偿首封债权人后的剩余部分：一是对于查封财产替代物的剩余部分，已经由轮候查封转为正式查封，故不能径行返还被执行人，首封债权人和被执行人与无权自行或协商处理；二是剩余变价款应由轮候查封法院依法处理。对此，首封法院负有通知轮候查封法院、移交剩余变价款给轮候查封法院的义务。若轮候查封法院案件尚在诉讼程序中，首封处置法院还应当对剩余变价款进行留存。
三、首封处置法院违反通知、移交或留存义务构成执行错误
《轮候查封效力通知》第3条明确：
首封处置法院在明知拍卖标的物有轮候查封的情况下，违反上述义务，径行将剩余变价款退还被执行人的，构成执行错误。
该条对于首封处置法院构成执行错误的情形进行了明确。一是违反《轮候查封效力通知》第2条之通知轮候查封法院的义务、移交剩余变价款给轮候查封法院的义务及特定情形下的留存义务，二是径行将剩余变价款退还被执行人。但笔者认为，即使没有该条规定，如果首封处置法院违反了上述义务并径行退款给被执行人的，仍然足以认定首封处置法院的执行行为构成执行错误。
如果发生执行错误，轮候查封债权人首先有权根据《民事诉讼法》（2021修正）第232条“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。”之规定提出执行异议。如果执行错误给轮候查封债权人造成损失的，轮候查封债权人有权根据《最高人民法院关于审理涉执行司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2022〕3号）第2条第3项及第5项的规定申请国家赔偿：“公民、法人和其他组织认为有下列错误执行行为造成损害申请赔偿的，人民法院应当依法受理：（三）违法执行案外人财产，或者违法将案件执行款物交付给其他当事人、案外人的；……（五）对其他人民法院已经依法采取保全或者执行措施的财产违法执行的；……”
四、首封债权人对查封财产是否享有优先受偿权？
从《轮候查封效力通知》的内容来看，轮候查封的效力仅及于查封财产替代物的剩余部分，似乎是首封债权人对债权一定优先于轮候查封债权的债权，其实不然。《轮候查封效力通知》的规定是在未考虑优先受偿权的情况下，专门针对轮候查封效力作出的明确，在适用方面有以下前提：一是首封法院对查封物进行处置变现（笔者理解，此时的“处置变现”还应当包括首封法院将处置权移交给轮候查封法院之后，轮候查封法院扣除优先债权的剩余变现款返还给首封法院的情形），二是首封债权人受偿后变价款有剩余，三是处置的财产除了首封以外，还有轮候查封。
执行程序中，关于首封债权人的普通债权较之其他生效法律文书确定的具有金钱给付内容的普通债权是否具有优先受偿权的问题，一直争议颇大。
有观点认为，首封债权人具有相对优先受偿权。其依据包括以下规定：
《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（2020修正）
第55条第1款 多份生效法律文书确定金钱给付内容的多个债权人分别对同一被执行人申请执行，各债权人对执行标的物均无担保物权的，按照执行法院采取执行措施的先后顺序受偿。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（2022修正）
第五百一十四条 当事人不同意移送破产或者被执行人住所地人民法院不受理破产案件的，执行法院就执行变价所得财产，在扣除执行费用及清偿优先受偿的债权后，对于普通债权，按照财产保全和执行中查封、扣押、冻结财产的先后顺序清偿。
此外，浙江、重庆等部分地方高院出台了相关通知或解答意见，支持首封债权人在符合条件的情况下可以适当多分。
另有观点认为，首封债权人不具有优先受偿权。其依据包括以下规定：
《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（2020修正）
第55条第3款 一份生效法律文书确定金钱给付内容的多个债权人对同一被执行人申请执行，执行的财产不足清偿全部债务的，各债权人对执行标的物均无担保物权的，按照各债权比例受偿。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（2022修正）
第五百零八条 参与分配执行中，执行所得价款扣除执行费用，并清偿应当优先受偿的债权后，对于普通债权，原则上按照其占全部申请参与分配债权数额的比例受偿。清偿后的剩余债务，被执行人应当继续清偿。债权人发现被执行人有其他财产的，可以随时请求人民法院执行。
笔者认为，优先受偿权是实体法上债权人对特定财产享有的优先权利，即使债权人的债权通过执行程序获得了受偿，只是在程序上实现了与实体上的优先受偿权相似的效果，但也不代表首封债权人享有优先受偿权。根据上述相关司法解释的规定，有许多因素会影响执行程序中执行财产的分配顺序。例如，被执行人是公民或者其他组织的，执行所得价款扣除执行费用、清偿优先债权后，普通债权原则上按比例分配。被执行人是企业法人的，如符合破产条件的可移送破产案件管辖法院处理，执行法院不同意移送破产或法院不同意受理破产申请的，则执行法院就执行变价所得财产，在扣除执行费用及清偿优先受偿的债权后，对于普通债权，按照财产保全和执行中查封、扣押、冻结财产的先后顺序清偿。此外，执行的财产是否足以清偿全部债务的，也会影响无担保债权是按采取执行措施的先后顺序受偿还是按债权比例受偿。
五、债权人可以怎么做？
从《轮候查封效力通知》内容看，似乎解决的是首封法院与轮候查封法院之关于查封财产的衔接问题，但其实与债权人的利益密切相关。
首先，首封债权人申请法院处置查封财产时，应当提前对查封财产做好充分的调查。例如，被执行人的负债情况或涉诉涉执行情况、查封财产的抵押或质押情况、查封财产的价值以及在清偿优先债权与首封债权之后是否有余值、查封财产上是否有轮候查封、轮候查封债权人的情况、查封财产处置变现后的分配大致应当采取何种方案等等。通过必要的调查，可以提前将案件情况向执行法院汇报，减少执行法官的工作量及工作时间，尽早决定是否处置。
其次，若债务人的财产已经有在先查封，其他债权人应当综合考虑债务人的负债情况、债务人财产的价值及是否设置了抵押、质押等权利负担，科学评估轮候查封的价值与意义。如果研判后认为没有轮候查封价值或意义的，则不必浪费司法资源。如果研究后认为有轮候查封价值或意义的，则“应封尽封”。
再次，实践经验表明，轮候查封债权人如果对查封财产不享有优先受偿权，大部分情况下很难从查封财产的余值中获得受偿。在此情况下，笔者认为与其等待首封法院处置查封财产之后将剩余财产移交给轮候查封法院，轮候查封债权人不妨直接向处置法院申请参与分配（被执行人为个人时），或在被执行人是企业法人时直接提出破产申请。