“生态修复”视角下矿产资源法与生态环境保护民事公益诉讼制度对比研究

摘要：矿产资源开发在促进经济发展的同时，也带来了严重的生态环境问题。为应对这一挑战，2024年11月8日审议通过的《中华人民共和国矿产资源法（修订）》（以下简称“新《矿产资源法》”）中增加了“生态修复”章节，明确了矿产开发企业的修复责任。本文通过对新《矿产资源法》中“生态修复”条款的详细分析，探讨了其法律基础、适用范围及实施效果。同时，本文对比了生态环境损害赔偿和环境公益诉讼中的修复义务，分析了不同制度在修复生态环境方面的异同和优势。研究发现，新《矿产资源法》中的“生态修复”条款主要针对矿区及其直接影响区域，具有较强的针对性；而生态环境损害赔偿和环境公益诉讼则适用于更广泛的生态环境损害事件，法律约束力更强。然而，这些制度在实际执行中仍面临修复标准不明确、执行责任分散、跨区域协调难等挑战。为此，本文提出了进一步明确修复标准、加强跨部门协调、完善修复费用核算和执行效果监督机制、推广替代性修复等创新方式的法律建议。通过综合运用多种法律工具，可以更好地实现矿产资源开发与生态环境保护的平衡，为我国生态文明建设提供坚实的法治基础。
关键词：生态修复 矿产资源法生态环境损害赔偿 环境民事公益诉讼
一、引言
生态环境的保护和修复在国家治理和可持续发展中起着至关重要的作用。随着工业化和城市化进程的加快，环境污染和生态破坏问题日益严重，特别是在矿产资源的开发利用过程中，对生态环境的影响尤为突出。矿产资源的开发不仅关系到国家经济的发展，还直接关系到人民的生活质量和生态安全。因此，如何在矿产资源开发的同时有效保护和修复生态环境，成为一个亟待解决的问题。
笔者团队办理的全国最大金额的生态环境损害赔偿案件——“木里矿区生态赔偿案”中，企业即提出《矿山地质环境保护规定》等法规规定的义务为“复垦”，也就是采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动，而不是“恢复原状”——将木里矿区恢复为原有的高山草甸生态区。因此，就煤矿开采区在采矿企业退出时应当承担的责任范围和内涵，实践中存在着较大争议。新《矿产资源法》增加了“生态修复”条款，明确了矿产开发活动中的修复责任，为未来的矿业开发和生态保护提供了法律依据。这一条款的出台，标志着我国在矿产资源开发与生态环境保护方面迈出了重要一步。与此同时，生态环境保护民事公益诉讼制度（包括生态环境损害赔偿和环境公益诉讼）作为生态保护的重要法律工具，也在实践中逐渐完善和发展。这些制度通过明确修复义务，确保受损生态系统得到有效恢复，为环境保护提供了有力支持。本文将对比新《矿产资源法》中“生态修复”条款与生态环境保护民事公益诉讼制度中的修复义务，探讨其法律基础、适用范围及实务挑战，分析两种制度在修复生态环境方面的实施效果和适用边界。
二、新《矿产资源法》中的“生态修复”条款分析
（一）生态修复的背景和重要性
生态修复是指通过人为干预措施，恢复和重建受损的生态系统，使其恢复到接近或达到原有生态功能的状态。矿产资源开发常常伴随着地质破坏、植被消失、水土流失等一系列环境问题，这些问题不仅影响当地的生态环境，还可能对周边地区的水文、土壤和生物多样性造成长期的负面影响。因此，生态修复在矿业领域显得尤为重要。
在国际上，许多国家已经建立了较为成熟的矿产开发生态修复法律框架。例如，美国的《露天采矿管理与复垦法》（SMCRA）明确规定了矿产开发企业在开采前后必须履行的生态修复义务。这些法律不仅要求企业在开采过程中采取必要的环境保护措施，还要求在开采结束后进行全面的生态恢复。[1]澳大利亚的（Mining Act 1978）对此也有类似规定。[2]这些国际经验为中国矿产资源法的修订提供了有效参考。
在中国，随着生态环境保护意识的提高，矿产资源开发中的生态修复问题逐渐受到重视。新《矿产资源法》中增加“矿区生态修复”一章，旨在通过法律手段确保矿产开发活动对生态环境的影响得到有效控制和修复。新增章节的出台，体现了国家对矿产资源开发与环境保护并重的坚定决心。
（二）“生态修复”条款的具体内容、立法意图和适用范围
新《矿产资源法》的“生态修复”条款主要包括以下几个方面的内容：一是事前规划：要求矿产开发企业在项目立项前必须进行详细的生态环境影响评估，制定科学合理的生态修复计划。评估内容应包括地质条件、植被分布、水文状况等，确保开发活动不会对生态环境造成不可逆转的损害。二是事中保护：在矿产开发过程中，企业必须严格执行生态环境保护措施，减少对周围环境的破坏。这包括但不限于设立防护带、控制废水排放、防止土壤侵蚀等。企业还需定期向环保部门报告生态环境保护情况，接受监督检查。三是事后恢复：矿产开发结束后，企业必须按照事先制定的生态修复计划，对受损的生态系统进行恢复。恢复措施应涵盖植被恢复、土壤改良、水体治理等方面，确保矿区及其周边环境恢复到开发前的状态或达到更好的生态水平。
新《矿产资源法》中的“生态修复”条款很好地体现了“谁开发，谁修复”的基本原则。矿产开发企业不仅要追求经济效益，还要承担相应的社会责任，确保生态环境不受损害。通过明确修复责任，促进矿产资源开发与生态环境保护的协调发展，实现可持续发展目标。并且，在适用范围方面，“生态修复”条款不仅适用于矿区内部，还扩展到矿区周边的生态敏感区域。这意味着矿产开发企业不仅要关注直接开采区的生态环境保护，还要考虑开采活动对周边环境的潜在影响。这一规定大大扩展了“生态修复”条款的适用范围，有助于全面保护和恢复受矿产开发影响的生态系统。
（三）国际比较与中国特色
与国际立法相比，新《矿产资源法》中的“生态修复”条款具有以下特点：第一是强制性与政策性结合：中国在矿产资源开发的生态修复条款中，更加注重对企业修复责任的直接约束，而非单纯依赖财政补贴或第三方修复。这种强制性责任承担模式，确保了生态修复工作的有效实施。[3]相比之下，一些国家（如澳大利亚）虽然也有严格的生态修复要求，但在具体实施中更多依赖市场机制和财政激励。第二是行政监管与社会监督相结合：中国矿产资源法中的“生态修复”条款强调行政监管部门的监督作用，同时鼓励社会公众参与监督。环保部门负责监督企业的生态修复工作，确保修复计划得到全面落实。[4]此外，社会公众可以通过举报、投诉等方式，对企业的生态环境保护行为进行监督，形成全社会共同参与的良好局面。第三是地方特色与灵活性：中国幅员辽阔，各地生态环境条件差异较大。因此，新《矿产资源法》中的“生态修复”条款允许地方根据实际情况制定具体的实施细则。这种灵活性使得生态修复工作能够更好地适应不同地区的生态环境特点，提高修复效果。
三、生态环境保护民事公益诉讼中的修复义务
（一）法律依据
生态环境保护民事公益诉讼（包括生态环境损害赔偿和环境公益诉讼）是生态保护的重要法律工具，其法律依据主要包括《中华人民共和国民法典》《生态环境损害赔偿制度改革方案》等相关法律法规。这些法律文件为生态环境保护提供了坚实的法律基础。
首先，《中华人民共和国民法典》第一千二百三十四条明确规定了生态环境损害赔偿制度，要求因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。这一规定为生态环境损害赔偿提供了基本法律依据。其次，由中央办公厅、国务院办公厅发布《生态环境损害赔偿制度改革方案》，旨在通过改革生态环境损害赔偿制度，建立健全生态环境损害赔偿机制。方案明确了生态环境损害赔偿的适用范围、赔偿责任主体、赔偿程序等内容，为生态环境损害赔偿制度的实施提供了具体指导。此外，《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定了环境公益诉讼制度，赋予符合条件的社会组织和检察机关提起环境公益诉讼的权利。这一制度旨在通过司法手段，维护公共利益，保护生态环境。
（二）修复义务的内容、适用条件及具体实施
而不论是生态环境损害赔偿，抑或环境公益诉讼，两者要求侵权人承担的修复义务主要包括以下几个方面：第一原状修复：原状修复是指将受损的生态系统恢复到损害发生前的状态。这是修复义务的首选方式，适用于生态环境损害较轻、恢复条件较好的情况。例如，对于因非法排污导致的水体污染，可以通过清理污染物、恢复水质等措施实现原状修复。第二替代性修复：替代性修复是指在原状修复不可行或不经济的情况下，采取其他措施恢复生态环境的功能。例如，对于因采矿导致的地质破坏，如果原状修复成本过高，可以采取植树造林、恢复植被等替代性措施，达到类似或更好的生态效果。第三补偿性修复：补偿性修复是指通过经济补偿或其他方式弥补生态环境损害造成的损失。例如，对于无法完全恢复的生态环境，可以通过建立生态保护区、开展生态科研等方式，弥补生态环境的损失。
在具体适用条件方面，生态环境损害赔偿和环境公益诉讼中的修复义务通常适用于以下情况：一是修复义务的承担者必须明确，包括污染环境、破坏生态的企业、个人或地方政府。只有责任主体明确，才能确保修复义务的有效落实。二是生态环境损害必须达到一定的严重程度，才需要启动修复程序。轻微的生态环境损害可以通过日常管理和维护来解决，无需专门启动修复程序。三是具备修复条件，修复义务的实施需要具备一定的技术和经济条件。例如，修复技术可行、修复成本合理、修复效果可预期等。
此外，在具体实施方面，生态环境损害赔偿和环境公益诉讼中的修复义务通常通过以下途径实现：在生态环境损害赔偿案件中，经过磋商达成一致，由企业修复，或者赔偿权利人代为修复，企业承担责任。在生态环境损害赔偿案件进入诉讼阶段，或者环境民事公益诉讼提起后，大多通过法院判决确定修复义务的具体内容和期限。责任主体必须按照判决要求，按时完成修复任务；或者直接由企业承担修复所需要的费用，再委托第三方机构进行修复。
四、对比分析
通过以上对于矿产资源法中的“生态修复”条款以及生态环境保护民事公益诉讼中的修复义务的横向分析，我们发现两种制度之间存在较大的差异，具体表现在以下几个方面：
第一，在修复范围界定上，新《矿产资源法》中的“生态修复”条款主要限于矿区及其直接影响区域，具有较强的针对性。相比之下，生态环境损害赔偿和环境公益诉讼的修复义务适用范围更广，涵盖了所有生态环境损害事件，不限于特定领域；只要是违反国家规定造成生态破坏或环境污染的区域均应当得到复原。这种广泛的适用范围使得生态环境损害赔偿和环境公益诉讼能够更全面地保护生态环境，应对各种类型的生态破坏问题。
第二，在责任主体上，新《矿产资源法》中的修复责任主体主要是矿产开发企业，且通常需依赖第三方的监督和管理。生态环境损害赔偿和环境公益诉讼则有多样化的责任主体，包括矿产开发企业、股东、董监高等责任人员。这种多样化的责任主体设置，强化了参与各方的生态责任，有利于形成全社会共同参与生态保护的良好局面。
第三，在修复方式上，之前的《矿产资源法》强调的是土地复垦，达到可利用条件，新《矿产资源法》中关于修复方式的具体内涵，仍然有待考察。而生态环境损害赔偿制度和环境公益诉讼，主要以恢复原状为主要修复方式，强调复原自然生态系统。或者根据实际情况采取替代性修复等方式，以灵活应对实际的生态损害情况。这种灵活性使得生态环境损害赔偿制度和环境公益诉讼在处理复杂生态环境问题时更具优势。
此外，在法律效果上，新《矿产资源法》修复条款主要靠行政机关监督执行，法律约束力相对较弱。生态环境损害赔偿制度和环境公益诉讼，则依赖第三方评估和监测，确保修复效果更具客观性。以及通过法院的判决强制执行，法律约束力更强。总体而言，生态环境损害赔偿和环境公益诉讼的法律效果相对较强，能够更有效地督促责任主体履行修复义务，确保受损生态系统的恢复。
五、当前挑战与法律建议
尽管新《矿产资源法》新增了“矿区生态修复”一章，但与生态环境损害赔偿制度以及环境公益诉讼制度相比，生态修复的法律义务在实际执行过程中仍然面临诸多挑战。具体而言，主要问题集中在以下几个方面：
首先，修复标准的不明确性：新《矿产资源法》中虽然规定了“生态修复”义务，但对于生态修复的具体标准、操作方法以及适用情境等缺乏明确规定。例如，法律条文未明确指出生态修复应恢复至何种状态，是恢复至“可利用的状态”还是“恢复原状”，或者采用其他标准的修复方式。[5]不同的修复目标直接影响修复方式和费用的计算，也可能导致修复效果的评估存在不确定性。这种标准的模糊性可能导致矿产开发企业在实际操作过程中难以明确修复目标和方法，最终影响修复效果的达成。
其次，修复责任的分散与执行难度：矿区生态修复涉及多个政府部门的共同管理与监督，例如自然资源、生态环境、林业等多个行政机关。然而，由于各部门职责划分不清，监管与执行的职能容易相互交叉或出现空白，导致修复责任分散、监督力度不足、协调不畅等问题，进一步影响了修复工作的推进。此外，矿产资源开发往往跨越多个行政区域，而不同区域的生态环境条件差异较大，甚至可能存在地理和生态系统上的巨大差异。这种跨区域的修复工作需要有效的区域协调机制，但由于地方政府利益不同、行政资源差异等原因，跨区域生态修复协调存在较大的困难。
第三，修复费用核算及效果监督的难度：在生态环境损害赔偿和环境公益诉讼的实践中，修复费用的核算本身就是一项复杂的工作，而矿区生态修复更是因其特殊性而增加了难度。矿区生态修复的费用核算不仅涉及修复措施的直接成本，还需要考虑生态系统恢复的长期性和不可预见性因素，缺乏统一标准和方法往往使得费用计算存在较大偏差。此外，修复效果的监督难度较大，尤其是缺乏有效的评估机制和技术支持，导致实际修复效果难以量化和评估。生态环境修复的效果往往需要较长时间才能体现，而在这一过程中，监督部门可能面临评估指标不清、修复期长等难题，从而影响修复目标的实现。
针对上述问题，笔者提出以下几点改进建议，以确保生态修复义务能够有效落实：
第一，进一步明确修复标准与操作方法：建议立法机关在与矿产资源法配套的相关法规中进一步明确生态修复的标准和具体操作方法。修复标准应根据矿区的地理环境、生态特征以及生态修复的目标进行科学设计，确保具有针对性与可操作性。例如，应明确不同类型矿区的修复目标是恢复原生态功能，还是恢复至某种可持续利用的状态；对于不同生态类型的矿区，是否采用不同的修复模式等。此外，还应结合最新的环境科学研究成果，制定修复的技术路线和具体操作方案，以便矿产企业能够准确执行，避免因标准模糊而导致修复效果不理想。
第二，加强跨部门协调与责任分工：在矿区生态修复的监管和执行过程中，涉及多个政府部门的合作和协调。为此，建议建立健全跨部门的协调机制，明确各部门在生态修复工作中的职责分工，避免责任推诿和监管漏洞。可以通过成立跨部门的工作小组或专门的领导小组，统筹协调生态修复的实施，确保各项政策和措施得到有效落实。此外，考虑到矿产资源开发往往涉及跨区域的问题，建议设立区域协调平台，加强区域政府之间的沟通与协作，形成合力，共同推进修复工作。
第三，完善修复费用核算与执行效果监督机制：建议在全国范围内建立统一的修复费用核算标准和方法，确保矿区生态修复费用核算的准确性和合理性。在此基础上，还应加强修复效果的监督与评估，确保修复工作能够达到预期目标。可以考虑引入第三方评估机构，定期对修复效果进行独立评估，为修复工作的改进和调整提供科学依据。此外，对于长期修复效果的监督，可以考虑建立修复过程的动态评估机制，持续跟踪修复效果，确保修复工作的可持续性。
第四，探索替代性修复方式的应用：在部分矿区生态修复的实践中，传统的修复方式可能面临着技术、资金、时间等方面的制约。为提高修复效率，可以尝试引入替代性修复方式，例如生态补偿、生态服务支付等创新手段。替代性修复通过灵活的方式弥补传统修复措施的不足，并能够在一定程度上提升修复工作的灵活性和可操作性。在修复过程中，还可以结合地方实际情况，探索适合的创新修复方式，以更好地应对不同类型的生态损害和修复需求。
因此，矿区生态修复的法律实施面临多重挑战，但通过明确修复标准、加强跨部门协调、完善费用核算与效果监督机制，以及探索创新修复方式等措施，可以有效促进修复工作的落实，确保生态环境得到切实恢复。
六、结论
综上所述，矿产资源法中的“生态修复”条款主要针对矿产开发活动中的生态环境保护，具有较强的针对性；而生态环境损害赔偿和环境公益诉讼则适用于所有生态环境损害事件，具有更广泛的适用范围。但既然均采用了“修复”义务，两种机制下的“修复”义务是否相同，有必要作出明确界定。从目前与旧《矿产资源法》配套实施的行政法规、规章来看，矿区“生态修复”在修复义务范围、责任主体、修复方式和执行效果上均与生态环境损害赔偿及环境公益诉讼存在显著差异。因此，着眼未来，应进一步完善矿区“生态修复”制度的配套立法，明确矿区“修复”义务的责任范围、修复方式、修复标准等。这不仅有助于明确企业在矿产开发中的修复义务，也能为矿区生态修复与生态环境保护民事公益诉讼制度的协同实施提供法律依据和操作框架。总的来说，通过综合运用矿产资源法中的“生态修复”条款、生态环境保护民事公益诉讼，可以形成多层次、全方位的生态环境保护体系，为解决矿产资源开发过程中的生态环境问题提供有力支撑，从而实现经济发展与环境保护的双赢目标。
注释
[1] 参见曹学章,、刘庄、唐晓燕.：《美国露天采矿环境保护标准及其对我国的借鉴意义》，载《生态与农村环境学报》2006年第4期,第94-96页。
[2] 参见宋国明：《澳大利亚矿产资源的勘探开发管理》，载《矿产保护与利用》1990年第1期。
[3] 参见郭琳琳、杜雪明：《人与自然和谐共生现代化视阈下矿区生态修复制度优化：以＜矿产资源法＞修订为契机》，载《中国矿业》2023年第S2期。
[4] 参见王岭：《矿产资源法修订草案二审：促进矿业绿色、高质量发展》，载《中国人大》2023年第13期。
[5] 参见黄锡生,李旭东.碳中和目标下矿山生态修复的制度困境与规范调适[J].中国地质大学学报(社会科学版),2024,24(01):21-34.