2018年度影响矿业行业的十大规定

2018年，自然资源部成立，生态文明入宪，绿色矿山建设规范发布，都使得这一年必然成为矿业监管历史上浓墨重彩的一笔。树人律师盘点了2018年度影响矿业行业的十大规定，以供大家回顾与参考。
1 生态文明入宪
2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《中华人民共和国宪法修正案》首次将“生态文明”写入宪法。该修正案将“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。生态文明入宪为生态环境保护工作制定了根本国家行为准则。
而就在宪法修正案发布几天前，环境保护部、国土资源部、水利部联合发布了《关于联合开展“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动的通知》，通知要求在“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动的基础上，环境保护部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局、中国科学院、国家海洋局七部门联合开展“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动。全面排查全国469个国家级自然保护区和847个省级自然保护区存在的突出环境问题，坚决制止和惩处破坏自然保护区生态环境的违法违规行为。自然保护区清理关闭探矿权和采矿权，是2018年矿产资源开发和环境保护领域关注的焦点，目前已经有近20个省份出台了自然保护区矿业权退出具体实施政策。今年甘肃、青海、陕西等全国很多省份矿业权退出工作都取得了实质性进展，完成了退出和环境恢复治理工作。然而关于矿业权退出如何补偿、补偿能否落实到位仍然是有关矿业权人最关注和亟待落实的问题。
此外，生态红线、基本农田的划定工作也对矿业权人产生影响，很多矿权范围内都或多或少涉及到生态红线、基本农田问题，为矿业权的延续增加了不小的难度。
《中华人民共和国物权法》第一百二十三条规定：依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。因此，在环境保护监管过程中应当贯彻信赖保护原则，实现公共利益与私人利益的平衡，维护矿业权人的合法权益。
2 环境保护税法
《环境保护税法》于2016年12月25日经全国人大常委会表决通过，于2018年1月1日生效实施。2018年10月26日，全国人民代表大会常务委员会第六次会议对该法进行了修正。《环境保护税法》积极响应宪法关于生态文明保护的规定和要求，从征税依据、税收减免和征收管理等方面对于污染环境的不同情形所对应的缴税方式作了规定。这对于促进环境质量的提升和推进生态文明建设具有重要作用。
《环境保护税法》将排污费改为环保税，使得环保税成为我国第十八个税种。表明了国家的环保决心之强，也进一步说明环保税收的规范合法化，法律对自觉履行环保义务、降低排污量或对污染物再行利用等行为作出相应的奖励措施规定，如减免部分税收缴纳额度等。上述规定会提高纳税人保护环境、减少污染的积极性。有关的征收义务由税务机关、生态环境主管部门以及地方各级人民政府共同承担，并负责不同的方面，结合具体的污染物来源和征收标准开展税收工作。
国务院于2018年1月1日与环境保护税法同步施行的《环境保护税法实施条例》进一步细化了《环境保护税法》的相关规定和实施方式，明确了规避收税的几种违法手段，区分减免税收的具体情形。
完整的税收流程和明确的国家态度都为矿业行业开展环保工作指明了具体方向，但同时也加重了行业承担的缴税义务，相关的税收明目及征税流程值得关注。
3 矿业领域加大对外开放
2018年6月国家发改委在外商投资准入方面接连出台了两个负面清单——《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》和《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》。本次新版的负面清单与2017年相比，对外商投资领域的限制有明显的放宽倾向，让更多不同种类的资源有机会获得外商资金投入。
其中主要放宽的领域就包括矿业行业，根据国务院办公厅2017年在先公布的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，专属经济区、大陆架和其他管辖海域勘探开发须经中国政府的批准，石油和天然气的开采及开采辅助活动须通过与中国政府批准的具有对外合作专营权的油气公司签署产品分成合同方式进行，但是在2017年国家发改委随后公布的《外商投资产业指导目录》中，一是没有对专属经济区和大陆架的勘探须经批准之限制，二是进一步将石油、天然气的勘探、开发放松至限于合资、合作，所以矿业行业的外商投资限制自2017年起即有放宽的趋势。此外，在2017年的负面清单和产业指导目录中均有提及石墨的勘查及开采系外商投资的限制种类，但是在2018年国家发改委接连公布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》中均将石墨从外商投资限制种类中删除，这是又一放宽之体现，更为明显的是在《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》中，将石油、天然气的勘探、开发限制也进一步取消，所以在2018年版的自贸区外商投资负面清单中，仅有对有色金属矿和非金属矿的开采及开采辅助活动的三项禁止投资的约束，取消了2017年《外商投资产业指导目录》中特殊和稀缺煤类勘查、开采（中方控股）和稀土冶炼、分离（限于合资、合作），钨冶炼的限制种类，这也是两年的相关规定中限制目录种类最少的一部规章，为矿产资源的开发利用带来了更多的机会。
时值贸易保护主义抬头的国际环境大变化之际，我国放宽外商投资的限制，对不断提高国家投资吸引力和招商引资的国际能力具有举足轻重的作用。如此契机对矿业行业而言是不可多得的机遇，保持行业规范化，加强自身竞争力，以发展创新为动力，响应国家新开放格局形成之要求，将可迎来新的资金量和资源共享新利用的途径和方式。
本次新负面清单的公布同时推进缩短清单长度和重点领域开放两项举措，让矿业行业主动融入经济全球化进程，保持与法律政策完善进程的一致化，十分有助于提升行业的国际竞争能力。
4 《资源税征收管理规程》
2018年3月30日，为规范资源税征收管理、优化纳税服务、防范涉税风险，国家税务总局发布《资源税征收管理规程》（以下简称《规程》）。2018年7月1日，《规程》正式实施。
《规程》共计26条，主要包括视同销售的范围、运费扣减的条件、代扣代缴的原则、应税产品计税价格确定以及规范申报、部门协作、信息共享、风险管理等事项。明确了自采自用原矿和精矿计税价格的确定方法、运杂费和外矿的扣减范围及凭证、资源税减免政策落实方式、规范资源税代扣代缴以及完善部门协作和加强风险防控等内容。
《规程》新增了按价值构成确认价格的方法，并通过税收与价格直接挂钩的调节机制，均衡矿业企业在不同资源价格情况下的资源税负担，减轻企业的纳税成本；新增了扣减运杂费和外矿购进金额的规定，有利于公平税负、避免重复征税；规定了资源税减免资料备案制度，减轻纳税人报送资料的负担；规定了纳入正常税务管理等条件的纳税人，不再采用代扣代缴的征管方式；强调税务机关与多部门沟通协作、信息共享，加强对纳税企业的事前事中事后管理。
《规程》的实施，进一步巩固了从价计征的改革成果，同时也是深入落实国务院“放管服”改革要求的重要举措。从政策层面，我国将对资源税单独立法，《规程》的出台是资源税立法工作的重要配套措施，也将成为资源税立法后的基本征管规定。资源税立法完成后，我国资源税制度将会更加完善和规范。从企业层面，《规程》的出台使得资源税的征管体制更加科学完善，有利于矿业企业加强企业税务管理，有效运用资源税优惠政策来降低企业的成本负担。
5 《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》
2018年2月22日，环保部发布了《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号，以下简称“31号文”）。该意见的出台是为了解决新环保法和新环评法施行以来，实践当中存在的诸多法律适用问题。
31号文主要从“未批先建”违法行为的行政处罚法律适用、“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限、后续办理环境影响评价手续等方面提出意见。通过分析31号文及新旧环保法、环评法的相关规定，我们可以发现，新环保法和新环评法取消了“限期补办手续”的要求。在新法实施以后开工建设或者新法实施以前开工建设且新法实施后仍在建设的项目，不再作出“限期补办手续”的行政命令，直接作出行政处罚。关于追诉期限，“未批先建”自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不再进行行政处罚。但虽超过二年，相关部门仍可采取责令停止建设、恢复原状等行政命令行为。此外，对于同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度的，应分别作出行政处罚。而对于“未批先建”的建设单位主动补交环评文件的，相关部门应当受理，并根据审批要求作出是否批准的决定。
对矿业企业来说，环评审批问题一直是取得矿业权及开展矿山、选厂建设的决定性审批程序。而31号文明确了建设单位主动补交环评报告报送环保部门审查，环保部门应当受理，且对符合环评审批要求的，依法作出批准决定。该项规定对于矿业企业建设项目的规范化运行意义重大。
6 《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》
2018年8月1日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》（以下简称《规定》）。由自然资源部整合了国土等八部门的规划编制和资源管理职能。这标志着国家对自然资源的管理工作迈向了“统一行权、综合管理”的大部门时代。
《规定》对自然资源部的机构设置、职权划分、人事编制等方面做出了详细具体的规定。对矿产资源的管理主要由三机构负责，分别为地质勘查管理司、矿业权管理司、矿产资源保护监督司。三机构职权划分如下：
地质勘查管理司
管理地质勘查行业和全国地质工作，编制地质勘查规划并监督检查执行情况。管理中央级地质勘查项目，组织实施国家重大地质矿产勘查专项。承担地质灾害的预防和治理工作，监督管理地下水过量开采及引发的地面沉降等地质问题。
矿业权管理司
拟订矿业权管理政策并组织实施，管理石油天然气等重要能源和金属、非金属矿产资源矿业权的出让及审批登记。统计分析并指导全国探矿权、采矿权审批登记，调处重大权属纠纷。承担保护性开采的特定矿种、优势矿产的开采总量控制及相关管理工作。
矿产资源保护监督司
拟订矿产资源战略、政策和规划并组织实施，监督指导矿产资源合理利用和保护。承担矿产资源储量评审、备案、登记、统计和信息发布及压覆矿产资源审批管理、矿产地战略储备工作。实施矿山储量动态管理，建立矿产资源安全监测预警体系。监督地质资料汇交、保管和利用，监督管理古生物化石。
三机构分工各有侧重，相互协同配合，对矿产资源进行全面系统的管控。此外其他机构也涉及矿业行业的相关管理事宜，比如国土空间生态修复司承担矿产地质环境恢复治理工作。
统一行权的大部门设置，有利于协同作战、统一规划、统筹安排、综合管理，彻底改善多部门各自为政、权责不明的弊端。通过强化顶层设计，达到合理开发、利用矿产资源的目的，并实现对资源的整体保护、系统修复与综合治理。
7 《排污许可管理办法（试行）》
2018年1月8日，环境保护部（现已撤销）发布并实施《排污许可管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）。《管理办法》是对《排污许可证管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）的继承和延伸，是为了落实《控制污染物排放许可制实施方案》（以下简称《实施方案》）的相关要求，规范排污制度化。相比于《暂行规定》，《管理办法》在内容上进一步细化，可操作性更强。
《管理办法》的内容主要包含了排污许可证的核发程序，强调加大信息公开力度，更加完善的监管流程，对于违法排污基于其他法律设定了相应的处罚条款。《管理办法》对于排污单位影响重大，首先，在排污许可证核发程序上进一步细化，在申请排污许可证材料时增加了由排污单位法定代表人或者主要签字负责人签字或者盖章的承诺书，通过签承诺书的方式能够让排污单位主体对于自身的责任具有一定的认识，并且推行自行监测，排污单位从被动守法到主动认识责任后守法对于排污许可制度的改革具有推动作用；其次，监管的流程更加透明并且标准化，既可以提高行政效率从而避免权力不明确带来的执法困难，又可以督促排污单位对于不符合标准的地方自身整改，使排污制度规范化；最后根据已有的法律法规，在《管理办法》中进一步明确了排污单位违法排污应当受到相应的处罚，有利于加强对排污单位的监管。
《管理办法》进一步落实《实施方案》提出的排污许可制度实施的各项要求，体现在规范有序发放排污许可证、落实企事业单位主体责任、加强监督管理并强化信息公开和社会监督、建立覆盖所有固定污染源的排污许可制度等方面，也为排污许可管理条例的出台奠定了基础。
8《地质勘查资质管理条例》正式废止
2018年4月4日，国务院总理签署国务院令公布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，决定对18部行政法规的部分条款予以修改，对5部行政法规予以废止。废止的行政法规中包含了《地质勘查资质管理条例》（以下简称《管理条例》），《管理条例》的正式废止也意味着原有的行业规则被打破，也为未来地质勘查行业的发展增添了几分不确定性。
《管理条例》的废止对于地质勘查行业来说影响重大。从市场环境来看，《管理条例》的废止使得原管理条例中的地质勘查资质不再具有实际上的意义。任何企业或个人只要具备相关的技术水平，都有加入市场去公平竞争的机会，未来地质勘查行业的“资质”也将由市场来决定。从企业的经营角度来看，《管理条例》的废止可以帮助企业有效的控制成本。《管理条例》废止前很多企业苦于没有资质，即使企业自身技术合格，也需要多花钱去找有资质的公司合作；但现阶段企业的可选择性更多，企业既可以委托其他单位进行地质勘查工作，也可以自行组织技术人员进行勘查。
然而，地质勘查资质取消后如何加强地勘工作的监管就成为了关键性问题。在取消资质的同时，国务院也发布了事中事后监管措施，包括：
（1）制定发布开展地质勘查的标准和规范。
（2）充分发挥地质勘查行业组织自律作用。
（3）对政府部门委托的地质勘查任务，要加强对地质勘查单位履约情况的监督，并对委托任务承担相应行政责任。
（4）加强事中事后监管，推行“双随机、一公开”抽查，及时查处违法违规行为。
（5）建立地质勘查单位“黑名单”制度，推动对失信者实行联合惩戒。若上述措施能够得到切实有效的执行，必将进一步推动地勘成果的科学化，促进地勘行业的良性发展。
9 自然资源部发布九大行业绿色矿山建设规范
2018年6月22日，自然资源部发布《非金属矿行业绿色矿山建设规范》（以下称《规范》）等9项行业标准的公告，并规定于2018年10月1日生效。建设绿色矿山，对推进资源型城市转型升级、绿色发展和生态文明建设具有重要的指导意义。政府对于绿色矿山的建设在力度上会不断加大，传统矿业企业应当抓住机会，积极参与到绿色矿山的建设中，以便企业在未来更好更快发展。
《规范》的发布意味着对于绿色矿山的认定确立了具体标准，鼓励传统矿山企业转型，依照《规范》将矿山企业朝着绿色矿山的方向建设发展。同时相关的配套法规明确对于进入绿色矿山名录的企业，可以享受一定的政策优惠。以鄂尔多斯市为例：保障绿色矿山建设用地政策，降低用地成本，支持绿色矿山企业复垦盘活存量工矿用地等；财政资金奖励优秀绿色矿山企业并且减税等；鼓励银行业金融机构加大对绿色矿山建设的资金支持力度等。绿色矿山建设对矿山企业自身未来的发展至关重要，矿山企业应当将绿色矿山的标准作为今后企业发展的最低限度，转变自身的发展方式，加大科技投入和技术攻关，使自身满足绿色矿山的建设要求，这样才能实现矿业的可持续发展。
10 环评资质取消！
2018年度最重磅的消息莫过于岁末对《中华人民共和国环境影响评价法》作出修改，正式取消环评资质！本次《环境影响评价法》的修改标志着中国正在进入新的环评时代。
2018年12月29日，全国人民代表大会常务委员会发布《关于修改<中华人民共和国劳动法>等七部法律的决定》。在《中华人民共和国环境影响评价法》的修改方面，将第十九条修改为：“建设单位可以委托技术单位对其建设项目开展环境影响评价，编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表；建设单位具备环境影响评价技术能力的，可以自行对其建设项目开展环境影响评价，编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表。”
环评资质取消后，将充分激发市场活力，优胜劣汰会更加明显。通过出借资质生存的企业必然需要转型。下一步，环保部门如何加强事中事后监管，尤其是项目投产后的环境影响管理，切实保护环境，将成为重中之重。