新形势下城市更新的相关政策及投融资模式

前言
地产行业进入存量时代后，土地红利已渐趋消失。如何盘活现有存量土地资源，成为至关重要的内容。十四五规划中，党的十九届五中全会明确提出实施城市更新行动，这是城市更新首次出现在国民经济和社会发展五年规划中。本文通过梳理城市更新土地政策、财政政策及投融资模式介绍及分析，从不同角度解析城市更新融资模式下的优势与劣势，探究讨论未来城市更新道路的新方向。
一、城市更新的土地政策
（一）国家层面政策
《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），明确：城镇老旧小区改造涉及利用闲置用房等存量房屋建设各类公共服务设施的，可在一定年期内暂不办理变更用地主体和土地使用性质的手续。增设服务设施需要办理不动产登记的，不动产登记机构应依法积极予以办理。
（二）地方典型政策
《成都市城市有机更新实施办法》（成办发〔2020〕43号），明确：城市有机更新涉及搬迁补偿的，可采取公开方式确定土地使用权人作为项目开发建设主体，并预先约定土地出让合同生效及解约条件，区政府（管委会）组织实施搬迁补偿后，移交土地使用权人实施开发建设。
二、城市更新的财政政策
（一）国家层面政策
《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），明确：将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，中央给予资金补助，按照“保基本”的原则，重点支持基础类改造内容。省级人民政府要相应做好资金支持。
（二）地方典型政策
《大连市人民政府办公室关于印发大连市城市更新管理暂行办法的通知》（大政办发〔2021〕34号），明确：城市更新项目应充分发挥企业的市场主体地位，坚持市场化运作，多渠道筹集项目资金，项目原则上应达到自身收支平衡的条件，对无法资金平衡但确需实施的项目，报市政府决策，视具体情况研究采取适当方式予以支持。
三、城市更新投融资模式
城市更新是一项系统性工程，具有资金需求大、涉及利益主体多、规划程序复杂、开发周期和收益回报不确定等特点，对实施主体的投融资能力要求高。推进城市更新项目的科学分类，构建可行的收益回报机制，选择匹配的投融资模式，是城市更新项目顺利实施的关键。
（一） 政府投资开展城市更新的投融资模式
1. 财政拨款
财政拨款是以政府部门为实施主体，利用财政资金直接进行投资建设。其建设资金的主要来源是政府财政直接出资。
这种模式的优点是项目启动速度快，政府容易进行整体把控；缺点是财政资金总量有限，更新强度一般不高。
2. 城市更新专项债
城市更新专项债以政府为实施主体，通过城市更新专项债或财政资金及专项债形式进行投资。城市更新专项债券主要收入来源包括商业租赁、停车位出租、物管等经营性收入以及土地出让收入等。
这种模式的优点是专款专用，资金成本低，运作规范；缺点是专项债总量较少，投资强度受限，经营提升效率不高。
3. 地方政府授权国企
地方政府授权国企以地方国企为实施主体，通过承接债券资金与配套融资、发行债券、政策性银行贷款、专项贷款等方式筹集资金。项目收入来源于项目收益、专项资金补贴等方面。
这种模式的优点是可有效利用国企资源及融资优势，多元整合城市更新各种收益；缺点是收益平衡期限较长，在目前投融资体制政策下融资面临挑战。
（二） 政府联合社会资本开展城市更新的投融资模式
1. PPP模式
PPP模式下，政府通过公开引入社会资本方，由政府出资方代表和社会资本方共同组成项目公司，以项目公司作为项目投融资、建设及运营管理实施主体。
这种模式优点是能够提高更新效率和经营价值，同时合理分摊风险和收益，减轻政府财政压力；缺点是运作周期较长，符合PPP回报机制的项目相对较少。
2. 地方政府+房地产企业+产权所有者模式
地方政府与房地产企业以及产权所有者相结合的模式下，地方政府负责公共设施投资，房地产企业负责项目改造和运营，产权所有者协调配合并分享收益。
这种模式的优点是整合各方资源，解决更新区域的产权问题更加迅速，推动项目有效运营；缺点是涉及的主体较多，协调难度较高。
（三） 社会资本自主投资开展城市更新的投融资模式
1. 开发商主导模式
开发商主导模式是政府通过出售城市更新用地，要求开发商负责拆迁、安置、建设和经营管理项目。政府在城市更新中不直接参与，只负责审批规划。
这种模式的优点在于能够快速推进项目的建设和运营；缺点是开发商缺乏整体统筹，在地产融资受限的情况下，开发商可持续融资面临挑战。
2. 属地企业或居民（村集体）自主更新模式
属地企业或居民自主更新模式下，由属地企业或居民（村集体）自主进行更新改造，以满足诉求者的合理利益诉求，分享更新收益。
这种模式的优点是城市更新方式较为灵活，能够满足不同的需求，从而减轻政府的财政压力；缺点是政府监管的难度增加，项目进度无法很好地掌控，容易忽视公共区域的改善提升。
（四） 创新型探索城市更新投融资模式
1. 城市更新基金
城市更新项目投资规模庞大，且项目运作特点决定了政府方面的必要支持。目前由政府支持，国有企业牵头，联合社会资本设立城市更新基金，探索出一种全新的模式。
这种模式的优点是可以整合各方优势资源，多样化筹集资本金及实施项目融资；缺点是需要准确测算投资回报收益水平、期限等，很多项目存在与城市更新基金资金的匹配性不强等问题，成本较高，退出机制不明确。
2. 投资人+EPC
由政府委托其下属国企与工程建设企业共同出资成立合资公司，由合资公司负责所涉及城市更新项目的投资、建设及运营管理。
该种模式的优点是可以吸引大型工程建设单位及专业运营商，整合资金优势，推动大规模项目的实施；缺点是存在潜在的债务风险，融资难度大、综合成本高。
结语
城市更新的内涵是促进城市结构优化、功能完善及品质提升的一种方式。作为转变城市发展方式的重要手段，城市更新对我国城市发展具有重要意义。城市更新在加速推动城市新经济、重构发展城市新功能、打造城市空间新意境、引领城市建设新科技方面发挥出诸多关键作用。目前，中央正积极探索适用于城市更新的体制机制、管理制度和政策措施，以便为各地因地制宜地制订城市更新政策提供前瞻性、全局性、系统性的指引。