解读上海市外商投资条例（草案）征求意见稿

根据上海市人大常委会办公厅2020年8月10日公告，上海市十五届人大常委会第二十三次会议对《上海市外商投资条例（草案）》（以下简称《草案》）进行了审议，并将法规草案征求意见稿及相关说明进行公布，向社会征求意见。本文拟对《草案》进行简要解读。
一、总体评述
《草案》分总则、扩大开放、投资促进、投资保护、投资服务、附则等六章，共51条。《草案》在内容和章节体例上大体遵循了《中华人民共和国外商投资法》（以下简称“《外商投资法》”）及其实施条例的框架。和《外商投资法》及其实施条例相比，《草案》新增“扩大开放”章节，明确对外商投资者全方位开放的总布局，并对“投资促进”“投资保护”章节内容进一步细化，对“投资管理”章节在细化、具体化的基础上，更强调对外商投资者的服务职能，将本章节设为“投资服务”，并在“附则”部分明确了除法律、法规另有规定外，在上海进行投资的“港澳台侨”投资者参照《草案》执行。
在规定内容上，《草案》在遵循《外商投资法》和实施条例确立的外商投资的基本原则和内容的基础上，结合上海市的实际情况，以及发展优势、规划和定位，对《外商投资法》及其实施条例的内容进行进一步细化和深化，提出了一些富有上海特色的创新性规定，以及进一步扩大对外开放、促进外商投资和加强外商投资保护的规定。
二、主要内容及解读
《草案》集中展现了四大特点：强化更高层次扩大开放；聚焦更高质量引进外资；凸现更加平等的外资保护；提供更加便捷高效的政府服务。
（一）强化更高层次扩大开放
《草案》首先明确了扩大开放的方向，逐渐实现制度型开放的转型，增强外商投资信心，让外商投资回报可预期、风险可控制。依据国家对外开放的整体性要求同时结合上海目前自身的发展形势，《草案》制定了从商品和要素流动型开放向规则、规制、管理、标准等制度型开放转型的策略，在此基础上全方位进行扩大开放。可以看到国家对于规则、标准等方面的重视程度与日俱增，实施高标准的国际投资贸易通行规则也非常有利于外国投资者对于在中国投资的风险、回报、管控等事项进行合理化预期，增强其在中国进行投资的信心。
其次，率先落实国家有关服务业及基础设施领域的开放措施，扩大开放领域，明确开放的顺序。在服务业领域，《草案》明确优先推进银行、证券、保险等金融领域率先进行开放，再有序地推进电信、医疗、互联网、教育等领域的扩大开放。在基础设施领域，上海结合2020年版的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，允许外商投资者参与城市供水、供气、污水及垃圾处理、城市交通等领域的项目建设与运营，允许外商平等适用特许经营政策，开展特许经营活动。这有利于政府设立具体明确的发展规划，也有利于具体政府工作的执行。
再者，《草案》对于自贸区、临港新片区、长三角区域也作出了区域化布局安排。在自贸区，根据国家部署实施外商投资试验性政策性措施，并且可以在自贸区以外的更大地域范围内适用，这极大地方便了上海在政策实施上的灵活性，展现了国家希望将上海打造出第一个对外扩大开放试验田的决心；在临港新片区，着力打造具有国际市场影响力的特殊经济功能区，实施更加开放的外商投资自由化便利化政策和制度，辅以具有国际同等竞争力的税收制度和政策，推动临港新片区以最快的速度开展对外开放工作；在长三角区域，上海实行协同开放、重点领域开放和高质量开放，如完善长三角生态绿色一体化发展示范区政府核准的投资项目目录，对目录以外的外商投资项目实行备案，进一步放宽外资在特定领域的准入限制。从上述一系列布局政策安排，可以看出上海市走的是一条由点带面并最终实现整个地区全方位开放的发展道路，有助于各政府部门有条不紊地开展相应的工作安排。
最后，《草案》赋予了上海市调法适用的职能。上海市有地方立法权的机关（如上海市人民代表大会、人大常务委员会、上海市政府等）无权直接对法律、行政法规进行立法调整。但是，根据《草案》，如果在对外开放领域其认为需要在国家层面对法律进行调整的，可以与国家层面的立法机关和政府部门沟通，提出对法律、行政法规、国务院决定、部门规章等进行调整适用的建议。这充分表明了上海市坚定扩大开放的信心与决心，同时更加有利于外商投资的立法保障和政策的灵活适用。
（二）聚焦更高质量引进外资
在如何更高质量引进外资方面，《草案》在第14-18条要求政府主导建立外商投资促进服务体系，外商投资促进服务平台，开展投资促进活动，加强国际交流合作，定期编制外商投资指引等，通过优化政府部门服务职能，提升服务质量，增强外商投资者的投资服务体验，实现外商投资者更加有效的了解在中国投资的相关法规政策、投资环境、投资促进项目信息等核心内容，并通过开展投资促进的宣传活动，加强国际友好城市、组织合作交流，拓展多语种信息服务，以更加开放、透明、完善的政府服务增强投资者的投资信心，提升引资质量。
《草案》进一步明确了产业引导和对外商的优惠待遇政策，对《外商投资法》进一步加强落实。如，在上海外商投资者投资《鼓励外商投资产业目录》内的项目，可以按照规定享受税收减免、土地优先供应、土地价格优惠等政策，且政府可在权限范围内就重点领域的投资项目实施费用减免、用地指标保障的鼓励措施。就外商投资鼓励类项目确认手续，外商投资者可通过项目在线审批监管平台办理。《草案》的这一规定，明确了外商投资者可以享受到的优惠待遇，便于其选择适合自己的投资方式与投资项目，并且便于投资者在不同国家的政策中进行对比并做出最终的投资选择。
同时，《草案》鼓励外国投资者在上海设立跨国公司总部、投资性公司、研发中心，并落实、创新引进、认定和服务的配套政策。上海作为外商在中国进行投资的主要目的地，实际上已经设立有许多区域乃至全球总部，对于跨国公司在沪总部提供资金资助和人员出入境、人才引进、资金结算、贸易物流、物品通关等优惠政策可以更有效地帮助上海奠定外商投资中心与枢纽的地位。而在沪设立研发中心更是可以享受到开放式创新平台，先进技术、专家、资金、成果等诸多资源，有利于缩短研发成果产业化的周期、实现知识产权保护的便利化。如特斯拉落地上海建厂受到上海政府的及相关金融机构的热烈欢迎，其成功从政府竞拍拿地、获得中国境内银行的融资贷款、享受相关的税收优惠政策等，其成功经验恰好证明了上海对外商投资鼓励、保护、支持的诚意与决心。
此外，《草案》第22-24条对于外商投资企业可以通过什么方式进行融资，境内再投资的优惠待遇、投资激励等问题进行了规定。总体来看，对于外商融资的方式未进行过多限定，同时给予了再投资不征收预提所得税、给予综合贡献度高的企业及工作人员奖励等优惠政策，消除了外商进行再投资的顾虑并且提高了负责外商投资工作相关工作人员的积极性。
（三）凸显更加平等的外资保护
为凸显对外商投资的平等保护，《草案》再次重审了《外商投资法》中规定的外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，同时提出外商投资企业可以同内资企业一样平等适用政府支付企业发展的政策，如资金安排、税费减免、土地供应、资质许可、标准制定、政府采购、产权交易、政府承诺等方面的平等对待。这表明《草案》在《外商投资法》和实施条例提出的准入前国民待遇的基础上更进了一步，在给予外商投资在准入之后的国民待遇方面作出努力。
其次，《草案》重申对外商投资不行征收并明确特殊情况下对外资征收补偿标准。即特殊情况下征收的，应该按照被征收投资的市场价值及时给予补偿；同时，明确对于征用的外商财产，在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还，对于财产毁损、灭失的，应当给予合理补偿。这一规定极大程度地消除了外国投资者在沪投资时的顾虑。在对外投资时，外国投资方首先考虑的是东道国的政治风险，国家征收的风险。通过征收和补偿规定承诺不进行征收，并对征收征用情形下的补偿提出明确可行的规定，有利于保障外商投资者利益，增强其投资热情与信心。
再次，《草案》对外资资金实行依法自由进出，顺畅收支汇兑，开展资本项目收入支付便利化试点，对资本金、外债、境外上市资金等资本项目收入用于境内支付时，不再进行事前审核；简化外债登记流程，并探索外籍职工薪资购汇便利措施。同时，《草案》进一步回应对外商关注的知识产权保护、商业秘密保护，及强制技术转让问题，进一步完善民事、行政、刑事方面保护的程序和措施，明确禁止强制技术转让让外商投资保护有法可依。外汇兑换方面的限制和知识产权保护是外国投资者投资中国时的主要顾虑之一，这些举措旨在努力消除外商投资者的顾虑，稳定其投资的决心。
最后，《草案》明确了外资投诉机制的具体处理流程，对与外资纠纷争议解决相关的仲裁、复议、诉讼等机制作了规定，并提出将根据国家统一部署、积极推动国际商事审判组织建设，创新国际商事审判运行机制，加快形成与国际商事纠纷解决需求相适应的审判体制机制。目前，中国在加强国际商事审判体制机制方面作出了很多有益的尝试和创新，相信推动国际商事审判体制机制建设将成为对外商投资的最强有力的保障。
（四）提供更加便捷高效的政府服务
在提供更加便捷高效的政府服务方面。《草案》首先提出要明确市、区人民政府建立完善外商投资议事协调机制，更好地协调解决外商投资工作中的重大问题。其次对外商投资企业办理登记注册、项目核准备案等手续，提供便利化服务。再次是建立健全重大外商投资项目服务制度。最后是建立健全与外商投资企业的政企沟通机制。
政府服务是吸引外商投资的重中之重，《草案》延续了《外商投资法》对于信息报告、登记、备案等行政工作的要求，在此基础上，对于外商投资企业外籍职工提供工作许可和出入境、停居留等便利，在最大程度上简化了外商来沪进行投资过程中可能会遭遇的困难。
三、小 结
《草案》充分表明了上海市政府进一步扩大对外开放、促进外商投资、加强外商投资保护和服务的坚定决心和美好愿望。
在征求意见的说明中，上海市政府强调了征求意见的重点是：
1.如何进一步完善本市外商投资促进工作体系；
2.如何进一步加大对外商投资的保护和服务力度。
我们期待在《草案》征求意见过程中，相关国家机关、企事业单位、个人，尤其是外国投资者和外商投资企业及其顾问，提出进一步的富有创见的意见和建议。相信《草案》在进一步修改完善基础上获得通过之后，将进一步促进上海市的外商投资和保护工作，进一步促进对外开放，并为其他省市的外商投资和保护的地方性立法提供借鉴。