Q：村集体未办理土地征收、出让手续与房地产开发公司签订开发协议，该开发协议是否有效？
A：房地产开发公司进行建设，必须申请使用国有土地。在未办理土地征收、出让手续前，土地属于农村集体土地，房地产开发公司不得使用。因此在未办理土地征收、出让手续即签订开发协议违法法律规定属于无效协议。
《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）
第四十三条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
《中华人民共和国民法典》第一百五十三条
违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。
违背公序良俗的民事法律行为无效。
【案情简介】
山西盛田房地产开发有限公司、太原经济技术开发区化章堡社区居民委员会合资、合作开发房地产合同纠纷民事二审民事判决书
审理法院：山西省太原市中级人民法院民事判决书
上诉人（原审原告）：山西盛田房地产开发有限公司，统一社会信用代码91140100798264186L。
法定代表人：贾某。
被上诉人（原审被告）：太原经济技术开发区化章堡社区居民委员会，统一社会信用代码55140105MEA593060P。
法定代表人：韩某，负责人。
上诉人山西盛田房地产开发有限公司因与被上诉人太原经济技术开发区化章堡社区居民委员会合资、合作开发房地产合同纠纷一案，不服太原市小店区人民法院（2020）晋0105民初3671号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年8月13日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人山西盛田房地产开发有限公司的法定代表人贾某及其委托诉讼代理人王某，被上诉人太原经济技术开发区化章堡社区居民委员会的委托诉讼代理人张某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
山西盛田房地产开发有限公司上诉请求：1．请求撤销（2020）晋0105民初3671号民事判决书之判决，依法改判被上诉人给付上诉人实际损失20074448.10元或发回重审；2．本案全部诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由：一、原判决认定基本事实不清。1、原审法院未认定《关于联合进行城中村改造的合作协议》（以下简称合作协议）及《关于联合进行城中村改造的补充协议》（以下简称补充协议）中涉案工程性质是133工程错误。被上诉人是太原重点改造城中村之一，被上诉人与上诉人签订《合作协议》及《补充协议》，是为了具体实施被上诉人的城中村改造。原审中上诉人提交了“山西省国土资源厅晋国土函（2007）365号函”“山西省民航机场管理局晋机场局函（2008）39号关于太原经技术开发区化章堡村村民委员会新建工程项目的复函”“太原市规划局并规函（2008）第365号关于太原市经济技术开发区化章堡村城中村改造（133范围）用地规划意见的函”“太原经济技术开发区管理委员会并经管函（2010）7号关于协调办理经济区规划区外城中村改造用地土地相关手续的函”“太原市××村并城改办函字（2010）8号关于《化章堡村城中村改造建设方案》的审查意见”“太原市××村并城改办函字（2010）33号关于经济区化章堡村城中村改造建设项目选址审查意见的函”“太原市××村并城改办函字（2010）34号关于经济区化章堡村城中村改造建设项目用地审查意见的函”等文件，证明了上诉人签订两份协议是在实施133工程。根据太原市政府关于加快城中村改造工作的有关政策规定，城中村就地改造的，集体土地经批准依法转为国有土地。因此，认定133工程的性质，对本案的判定极为重要。133工程受政策影响很大，上诉人与被上诉人签订协议时，充分考虑到政策等因素，故在《合作协议》第四条中明确约定，除非客观原因上诉人承诺在一年内帮助被上诉人办理完开工所需的合法手续。事实上诉人在办理上述手续过程中，因被上诉人地块发生线型调整，太原市城改办需重新划定城中村改造安置用地范围，另被上诉人地块的线型和拓宽两次更改，以及由于杨家堡拆借标准的变化，致使市城改办未能确定被上诉人村民的补偿标准，导致项目延期。这些均非上诉人的客观原因。尽管如此，上诉人仍然按照133工程办理流程历经4年之久的努力，帮助被上诉人基本完成了开工的立项、土地转性、规划设计等审批的工作。显然上诉人的行为是在实施城中村改造项目。原审法院明知如此却不认定133工程性质，目的就是混淆审批、使用土地方面的法律及政策规定，为其认定《合作协议》及《补充协议》无效做基础。2、原审法院认定《合作协议》及《补充协议》无效错误。被上诉人华章堡社区居民委员会作为133工程的开发实体，与上诉人签订《合作协议》及《补充协议》是其真实意思表示。并且被上诉人经过“村委会、村支委会”二委决议，审议通过了《化章堡村城中村改造建设方案》，该方案并通过区城改办审定同意。双方的约定没有违反国家强制性规定，同时也没有违反《合同法》第52条规定的其他情形。原审法院以“签订上述协议时土地性质还未转为建设用地、土地规划手续尚未报批．．．．．签订协议后的该部分土地规划发生了变化，导致协议无法履行，故该份协议及补充协议违反了强制性法律规定”为由，撇开133工程性质认定《合作协议》及《补充协议》无效显然错误。3、原审法院偏听偏信，完全忽视《合作协议》及《补充协议》的合法履行状态，认定《合作协议》及《补充协议》无效掩盖了被上诉人违约行为。《合作协议》第二条约定在合作中以上诉人为主办理城中村改造的各种手续，自然包括土地用途的变更登记手续。这必然是签定协议后开始办理各项手续。根据《合作协议》约定，先办理城中村改造的各种手续之后再办理土地手续，程序符合协议约定且完全合法。2010年1月28日，太原市经济区管委会《关于协调办理经济区规划外城中村改造用地土地相关手续的函》（并经管函（2017）7号）批示：“请区土地局办理”。之后上诉人配合小店区土地局办理土地用地的测量和审批手续并缴纳了相关费用。原审认定了上诉人缴纳费用凭证的真实合法性。并且被上诉人在质证中完全认可上诉人持续落实办理土地规划、建筑设计、净空更改等各项土地变更手续工作。这就证明了上诉人一直在依法履行《合作协议》。然而被上诉人为了不承担违约责任，又称因上级将城中村改造项目的土地使用权另行转让，无法履行《合作协议》及《补充协议》。其说法完全违背了《太原市人民政府关于加快城中村改造的意见》（并政发（2003）10号）：“城中村改造建设可由村民委员会或改制后新组建的具有相应产权的单位在原地上拆迁改造；也可以与投资商联合改造建设或委托开发商独立改造建设”的精神。原审法院偏听偏信，认定《合作协议》及《补充协议》无效，掩盖了两个协议的合法履行状态，保护了被上诉人违约行为。4、原审法院在整个判决书中没有列出一份被上诉人的证据以证明其反驳成立。相反以上诉人提供的“本应该由被上诉人提供的证据”否定上诉人，损害了上诉人的权益。被上诉人在庭审中反驳称“因上级将城中村改造项目的土地使用权另行转让，无法履行与原告的协议”，却没有提供“上级将城中村改造项目的土地使用权另行转让一系列手续的证也没有提供“上级撤销了上诉人帮助被上诉人办理的土地转让手续”等文件的证据。2018年被上诉人城中村改造项目已由恒大地产建设，但是恒大地产仍然是以133工程开发建设，并且占用了上诉人已经获批的土地。同样的133工程，上诉人与被上诉人签订的协议无效，而恒大地产确为合法占有。这一点充分说明被上诉人没有行使“保护《合作协议》及《补充协议》正常履行的权力”造成上诉人权益受损，已构成单方违约，依法应承担违约责任。上诉人为了帮助原审法院查清事实，提供了本应该由被上诉人提供的证据。但是原审法院以上诉人提供的证据否定上诉人，达到使被上诉人不承担责任的目的，损害了上诉人的合法权益。5、上诉人为了全面履行《合作协议》及《补充协议》，为了能够使被上诉人享受国家133工程的补偿政策，投入人力、物力、财力（包括人员工资、房屋租赁及装修、利息、中介服务费、汽车租赁费及修理费等）运营项目，十年投入达28824448.10元（含应支付9750000元的设计费，实际支付1000000元）。原审法院为保护一方利益，否认上诉人的损失，在被上诉人没有相反证据的情况下，主观认为“审计报告真实性、合法性存疑，程序上为原告（上诉人）单方委托，程序不合法”，从而否定了具有资质的会计师事务所山西正嘉会计事务所依法做出的《审计报告》，缺乏法律依据。二、原判决适用法律不明确并存在错误。1、原审法院判决依据《中华人民共和国土地法管理法》第4条、第12条、第63条认定《合作协议》及《补充协议》无效，却没有标明适用的是哪一年修改的《土地法管理法》。上诉人与被上诉人签订《合作协议》的依据之一是《太原市人民政府关于加快城中村改造的意见》（并政发（2003）10号）文件，当时适用的是1998年8月29日修正的《土地法管理法》。现行的《土地法管理法》是2020年1月1日新修订实施。其中第63条并非判决书载明的内容，因而原审法院判决适用的法律不明。就判决引用的第63条而言，上诉人与被上诉人进行城中村改造项目，双方始终没有发生过对农民集体所有的土地的使用权进行出让、转让或出租的行为。“城中村”改造是为了“城中村”内居住的居民利益，为了整个城市的政治、经济、文化的协调发展，为了国家及社会的利益，目的是实现我国《宪法》和《土地管理法》中规定的“为了公共利益的需要”，属于公共利益的范围。并且在集体土地转变为国有土地的同时国家会给予相应的补偿，这就是133工程的本质性。上诉人无需以城中村改造的名义签订两份协议，对被上诉人已经确认为133工程使用的集体土地使用权再行出让、转让或出租的行为。2、《合作协议》及《补充协议》合法有效。上诉人在履行《合作协议》及《补充协议》过程中，不存在任何过错行为，被上诉人也没有任何证据证明上诉人存在过错。故判决适用《合同法》第52条和第58条错误。三、原审法院拖延判决，一年未审清本案事实，判决结果严重损害了上诉人的合法权益，致上诉人损失两千余万元及为诉讼支出的诉讼费及其他应出费用。本案为合作开发房地产合同纠纷，在审理过程中并没有法院主持的其他影响案件审理进程的活动。《审计报告》也是诉前进行的。2020年7月第一次开庭，2020年10月23日第二次开庭。特别是第二次开庭原审法院并未事前通知上诉人。合作开发房地产合同纠纷的法律及司法解释依据充分，原审法院却审理了一年还未查清本案事实，且还作出错误判决。不仅没有解决了纠纷，反而导致上诉人损失两千余万元及为诉讼支出的诉讼费及其他应出费用，工作失职。综上所述，原判决事实不清适用法律错误，请求二审法院依法改判被上诉人给付上诉人20074448.10元或发回重审，以维护上诉人的合法权益。
太原经济技术开发区化章堡社区居民委员会辩称，双方合同约定合作开发资金全部由上诉人负责承担，被上诉人无违约行为，不应承担违约责任，不应该承担合作开发资金。被上诉人没有与第三方接洽、签字协议等违约行为。被上诉人无擅自处理合作开发土地使用权的行为。土地征收征用、改变用途、出让或划拨等问题是政府行为，不是被上诉人所能掌控，责任不在被上诉人。50多万元其实都不应该由被上诉人承担。
山西盛田房地产开发有限公司向一审法院提出诉讼请求：一、请求判令被告太原经济技术开发区化章堡社区居民委员会给付城中村改造项目费用28824448.10元。二、因本案发生的诉讼费及其他费用均由被告承担。
一审法院认定事实：2007年7月22日，原告（乙方）与被告（甲方）签订了《关于联合进行城中村改造的合作协议》，约定：“二、甲乙双方应共同合作，以乙方为主办理对太原经济技术开发区化章堡村进行城中村改造所需要的各种手续。三、在办理相关手续的过程中，甲方应负责做好本村村民对城中村改造的支持、理解工作，提供办理手续所需的相关资料。四、乙方承诺除因为客观原因影响外，在一年时间内帮助甲方办理完开工所需的合法手续并且按照正常标准收取费用。甲方保证，在办理手续的过程中，不再与乙方之外的其他任何单位就城中村改造一事进行解除和协商，也不会签订关于这方面的任何协议等法律文件。五、甲方承诺，关于对化章堡村进行城中村改造的有关手续办理完毕后，由乙方优先取得对化章堡村进行城中村改造的承建和开发权，并按照合法程序签订承建和开发合同。”2008年2月4日双方又签订《关于联合进行城中村改造的补充协议》，约定“二、本次联合开发的具体位置，按照太原市人民政府《关于经济片区用地控制规划的批复（并政函［2008］27号）的要求，本次合作用地的位置为北起化章街，南至规划路，西起真武路，东至唐槐路，总用地为12.78公顷。三、乙方负责规划用地的建设工作。依据市政府的批复此次合作开发的片区容积率为1.59％，总建设面积为20.32万平米。四、根据市政府关于城中村的有关政策规定，安置村民的标准为住宅30平米／人，商铺10平米／人…七、安置村民部分共占地为40亩，剩余200亩根据政策规定土地出让金约480万元，由乙方负责缴纳。八、本次合作乙方土地成本约为62.4万元／亩。九、此次合作开发的资金，全部由乙方负责承担，安置村民部分待开发完成后移交甲方，甲方负责村民的住宅及商铺分配。剩余部分由乙方自主开发、自行销售，销售收入归乙方全部所有。”
原告陈述其签订协议后至2011年4月，基本完成了开工的立项、土地转性、规划设计等工作的审批，由于拆村建居工作的艰难与时间较长，另化章堡线型和扩宽两次更改，加之拆迁标准的变化致使村民补偿标准市城改办未能确定，工作限于停滞状态。2015年其曾书面形式报村委会转区城改办，2016年原被告多次去城改办与综改区领导及相关部门沟通无果。现该部分土地已由恒大公司开发。被告认为由于政府将化章堡村的土地征收，现土地由恒大公司开发不是被告所能决定的。
一审法院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第四条，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。第十二条，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。第六十三条，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。原被告签订的补充协议约定对北起化章街，南至规划路，西起真武路，东至唐槐路，总用地为12.78公顷的区域进行城中村改造。但签订协议时土地性质还未转为建设用地，土地规划手续尚未报批，按照协议约定原告须在一年时间内帮助被告办理完开工所需的合法手续，原告未在该期限内办理完合法手续，从原告提交的证据可看出，签订协议后的该部分土地的规划发生了变化，导致合作协议无法履行。故该份合作协议及补充协议违反了强制性法律规定，为无效协议。对于该份协议无效的后果，双方均负有责任。鉴于原告为履行协议实际支出了费用，本院酌定费用由双方共同负担。原告主张的晒图资料服务费33800元、测绘费53314元、设计费1000000元合计1087114元，有票据、合同佐证，且为开发土地产生的费用，予以支持。以上款项由被告承担50％的责任，给付原告543557元。原告主张的剩余设计费8750000元还未实际发生，待实际发生后再行主张。原告主张的其他自2007年至今公司包括房租、工资、水电、应酬、利息等开支费用，不能证明系履行案涉协议所产生的必要且合理的费用，故本院不予支持。因双方之间的合同签订及履行过程均发生于2021年1月1日之前，现双方因该合同的履行情况产生纠纷，应适用当时的法律、司法解释进行处理。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十二条、第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条，第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定及一审法院审判委员会研究决定，判决：一、被告太原经济技术开发区化章堡社区居民委员会于本判决生效之日起十五日内给付原告山西盛田房地产开发有限公司晒图资料服务费33800元、测绘费53314元、设计费1000000元共计1087114元的50％即543557元。二、驳回原告山西盛田房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
本院二审期间当事人没有提交新证据，二审审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为《合作协议》及《补充协议》的效力及被上诉人是否应当赔偿上诉人20074448.1元。本案中，根据上诉人与被上诉人签订的《合作协议》及《补充协议》的约定，案涉项目合作开发资金全部由上诉人负责承担，安置村民部分待开发完成后移交被上诉人，被上诉人负责村民的住宅及商铺分配。剩余部分由上诉人自主开发、自行销售，销售收入归上诉人全部所有，也即双方对化章堡村约定的城中村改造并非仅建设村民住宅或者村公共、公益事业建设，还包括开发和销售回迁安置剩余部分的楼房，上诉人与被上诉人构成合作开发房地产关系。关于本案法律适用问题，因《合作协议》签订于2007年7月，《补充协议》签订于2008年2月，故本案应适用合同签订时的法律即2004版《中华人民共和国土地管理法》。关于上诉人称案涉项目性质为133工程，故《合作协议》及《补充协议》为有效协议的上诉理由，本院认为，本案项目性质是否为133工程并不影响合同效力的认定。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”上诉人与被上诉人对化章堡村进行的综合改造虽然经过当地政府规划审批，但开发和销售楼房所涉土地性质仍为农民集体所有，并未办理征收、出让等相关手续。一审法院认定《合作协议》及《补充协议》违反了法律强制性规定，故为无效协议并无不当，本院予以维持。
关于被上诉人是否应当赔偿上诉人20074448.1元，上诉人提交的现有证据无法证明其自2007年至今支付的包括房租、工资、水电、应酬、利息、差旅费等的开支费用20074448.1元均系履行案涉协议所产生的必要且合理的费用，且其一审提交的审计报告系单方制作，一审法院不予支持上述费用正确，本院予以维持。另，本案双方当事人均认可合同无法履行是政府征收行为所致，故双方应共同分担损失。一审法院判决被上诉人承担上诉人主张的晒图资料服务费33800元、测绘费53314元、设计费1000000元合计1087114元的50％，有票据、合同佐证，且为开发土地产生的费用并无不当，本院予以维持。
综上所述，山西盛田房地产开发有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费138985元，由山西盛田房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
A：房地产开发公司进行建设，必须申请使用国有土地。在未办理土地征收、出让手续前，土地属于农村集体土地，房地产开发公司不得使用。因此在未办理土地征收、出让手续即签订开发协议违法法律规定属于无效协议。
《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）
第四十三条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
《中华人民共和国民法典》第一百五十三条
违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。
违背公序良俗的民事法律行为无效。
【案情简介】
山西盛田房地产开发有限公司、太原经济技术开发区化章堡社区居民委员会合资、合作开发房地产合同纠纷民事二审民事判决书
审理法院：山西省太原市中级人民法院民事判决书
(2021)晋01民终5637号
上诉人（原审原告）：山西盛田房地产开发有限公司，统一社会信用代码91140100798264186L。
法定代表人：贾某。
被上诉人（原审被告）：太原经济技术开发区化章堡社区居民委员会，统一社会信用代码55140105MEA593060P。
法定代表人：韩某，负责人。
上诉人山西盛田房地产开发有限公司因与被上诉人太原经济技术开发区化章堡社区居民委员会合资、合作开发房地产合同纠纷一案，不服太原市小店区人民法院（2020）晋0105民初3671号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年8月13日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人山西盛田房地产开发有限公司的法定代表人贾某及其委托诉讼代理人王某，被上诉人太原经济技术开发区化章堡社区居民委员会的委托诉讼代理人张某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
山西盛田房地产开发有限公司上诉请求：1．请求撤销（2020）晋0105民初3671号民事判决书之判决，依法改判被上诉人给付上诉人实际损失20074448.10元或发回重审；2．本案全部诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由：一、原判决认定基本事实不清。1、原审法院未认定《关于联合进行城中村改造的合作协议》（以下简称合作协议）及《关于联合进行城中村改造的补充协议》（以下简称补充协议）中涉案工程性质是133工程错误。被上诉人是太原重点改造城中村之一，被上诉人与上诉人签订《合作协议》及《补充协议》，是为了具体实施被上诉人的城中村改造。原审中上诉人提交了“山西省国土资源厅晋国土函（2007）365号函”“山西省民航机场管理局晋机场局函（2008）39号关于太原经技术开发区化章堡村村民委员会新建工程项目的复函”“太原市规划局并规函（2008）第365号关于太原市经济技术开发区化章堡村城中村改造（133范围）用地规划意见的函”“太原经济技术开发区管理委员会并经管函（2010）7号关于协调办理经济区规划区外城中村改造用地土地相关手续的函”“太原市××村并城改办函字（2010）8号关于《化章堡村城中村改造建设方案》的审查意见”“太原市××村并城改办函字（2010）33号关于经济区化章堡村城中村改造建设项目选址审查意见的函”“太原市××村并城改办函字（2010）34号关于经济区化章堡村城中村改造建设项目用地审查意见的函”等文件，证明了上诉人签订两份协议是在实施133工程。根据太原市政府关于加快城中村改造工作的有关政策规定，城中村就地改造的，集体土地经批准依法转为国有土地。因此，认定133工程的性质，对本案的判定极为重要。133工程受政策影响很大，上诉人与被上诉人签订协议时，充分考虑到政策等因素，故在《合作协议》第四条中明确约定，除非客观原因上诉人承诺在一年内帮助被上诉人办理完开工所需的合法手续。事实上诉人在办理上述手续过程中，因被上诉人地块发生线型调整，太原市城改办需重新划定城中村改造安置用地范围，另被上诉人地块的线型和拓宽两次更改，以及由于杨家堡拆借标准的变化，致使市城改办未能确定被上诉人村民的补偿标准，导致项目延期。这些均非上诉人的客观原因。尽管如此，上诉人仍然按照133工程办理流程历经4年之久的努力，帮助被上诉人基本完成了开工的立项、土地转性、规划设计等审批的工作。显然上诉人的行为是在实施城中村改造项目。原审法院明知如此却不认定133工程性质，目的就是混淆审批、使用土地方面的法律及政策规定，为其认定《合作协议》及《补充协议》无效做基础。2、原审法院认定《合作协议》及《补充协议》无效错误。被上诉人华章堡社区居民委员会作为133工程的开发实体，与上诉人签订《合作协议》及《补充协议》是其真实意思表示。并且被上诉人经过“村委会、村支委会”二委决议，审议通过了《化章堡村城中村改造建设方案》，该方案并通过区城改办审定同意。双方的约定没有违反国家强制性规定，同时也没有违反《合同法》第52条规定的其他情形。原审法院以“签订上述协议时土地性质还未转为建设用地、土地规划手续尚未报批．．．．．签订协议后的该部分土地规划发生了变化，导致协议无法履行，故该份协议及补充协议违反了强制性法律规定”为由，撇开133工程性质认定《合作协议》及《补充协议》无效显然错误。3、原审法院偏听偏信，完全忽视《合作协议》及《补充协议》的合法履行状态，认定《合作协议》及《补充协议》无效掩盖了被上诉人违约行为。《合作协议》第二条约定在合作中以上诉人为主办理城中村改造的各种手续，自然包括土地用途的变更登记手续。这必然是签定协议后开始办理各项手续。根据《合作协议》约定，先办理城中村改造的各种手续之后再办理土地手续，程序符合协议约定且完全合法。2010年1月28日，太原市经济区管委会《关于协调办理经济区规划外城中村改造用地土地相关手续的函》（并经管函（2017）7号）批示：“请区土地局办理”。之后上诉人配合小店区土地局办理土地用地的测量和审批手续并缴纳了相关费用。原审认定了上诉人缴纳费用凭证的真实合法性。并且被上诉人在质证中完全认可上诉人持续落实办理土地规划、建筑设计、净空更改等各项土地变更手续工作。这就证明了上诉人一直在依法履行《合作协议》。然而被上诉人为了不承担违约责任，又称因上级将城中村改造项目的土地使用权另行转让，无法履行《合作协议》及《补充协议》。其说法完全违背了《太原市人民政府关于加快城中村改造的意见》（并政发（2003）10号）：“城中村改造建设可由村民委员会或改制后新组建的具有相应产权的单位在原地上拆迁改造；也可以与投资商联合改造建设或委托开发商独立改造建设”的精神。原审法院偏听偏信，认定《合作协议》及《补充协议》无效，掩盖了两个协议的合法履行状态，保护了被上诉人违约行为。4、原审法院在整个判决书中没有列出一份被上诉人的证据以证明其反驳成立。相反以上诉人提供的“本应该由被上诉人提供的证据”否定上诉人，损害了上诉人的权益。被上诉人在庭审中反驳称“因上级将城中村改造项目的土地使用权另行转让，无法履行与原告的协议”，却没有提供“上级将城中村改造项目的土地使用权另行转让一系列手续的证也没有提供“上级撤销了上诉人帮助被上诉人办理的土地转让手续”等文件的证据。2018年被上诉人城中村改造项目已由恒大地产建设，但是恒大地产仍然是以133工程开发建设，并且占用了上诉人已经获批的土地。同样的133工程，上诉人与被上诉人签订的协议无效，而恒大地产确为合法占有。这一点充分说明被上诉人没有行使“保护《合作协议》及《补充协议》正常履行的权力”造成上诉人权益受损，已构成单方违约，依法应承担违约责任。上诉人为了帮助原审法院查清事实，提供了本应该由被上诉人提供的证据。但是原审法院以上诉人提供的证据否定上诉人，达到使被上诉人不承担责任的目的，损害了上诉人的合法权益。5、上诉人为了全面履行《合作协议》及《补充协议》，为了能够使被上诉人享受国家133工程的补偿政策，投入人力、物力、财力（包括人员工资、房屋租赁及装修、利息、中介服务费、汽车租赁费及修理费等）运营项目，十年投入达28824448.10元（含应支付9750000元的设计费，实际支付1000000元）。原审法院为保护一方利益，否认上诉人的损失，在被上诉人没有相反证据的情况下，主观认为“审计报告真实性、合法性存疑，程序上为原告（上诉人）单方委托，程序不合法”，从而否定了具有资质的会计师事务所山西正嘉会计事务所依法做出的《审计报告》，缺乏法律依据。二、原判决适用法律不明确并存在错误。1、原审法院判决依据《中华人民共和国土地法管理法》第4条、第12条、第63条认定《合作协议》及《补充协议》无效，却没有标明适用的是哪一年修改的《土地法管理法》。上诉人与被上诉人签订《合作协议》的依据之一是《太原市人民政府关于加快城中村改造的意见》（并政发（2003）10号）文件，当时适用的是1998年8月29日修正的《土地法管理法》。现行的《土地法管理法》是2020年1月1日新修订实施。其中第63条并非判决书载明的内容，因而原审法院判决适用的法律不明。就判决引用的第63条而言，上诉人与被上诉人进行城中村改造项目，双方始终没有发生过对农民集体所有的土地的使用权进行出让、转让或出租的行为。“城中村”改造是为了“城中村”内居住的居民利益，为了整个城市的政治、经济、文化的协调发展，为了国家及社会的利益，目的是实现我国《宪法》和《土地管理法》中规定的“为了公共利益的需要”，属于公共利益的范围。并且在集体土地转变为国有土地的同时国家会给予相应的补偿，这就是133工程的本质性。上诉人无需以城中村改造的名义签订两份协议，对被上诉人已经确认为133工程使用的集体土地使用权再行出让、转让或出租的行为。2、《合作协议》及《补充协议》合法有效。上诉人在履行《合作协议》及《补充协议》过程中，不存在任何过错行为，被上诉人也没有任何证据证明上诉人存在过错。故判决适用《合同法》第52条和第58条错误。三、原审法院拖延判决，一年未审清本案事实，判决结果严重损害了上诉人的合法权益，致上诉人损失两千余万元及为诉讼支出的诉讼费及其他应出费用。本案为合作开发房地产合同纠纷，在审理过程中并没有法院主持的其他影响案件审理进程的活动。《审计报告》也是诉前进行的。2020年7月第一次开庭，2020年10月23日第二次开庭。特别是第二次开庭原审法院并未事前通知上诉人。合作开发房地产合同纠纷的法律及司法解释依据充分，原审法院却审理了一年还未查清本案事实，且还作出错误判决。不仅没有解决了纠纷，反而导致上诉人损失两千余万元及为诉讼支出的诉讼费及其他应出费用，工作失职。综上所述，原判决事实不清适用法律错误，请求二审法院依法改判被上诉人给付上诉人20074448.10元或发回重审，以维护上诉人的合法权益。
太原经济技术开发区化章堡社区居民委员会辩称，双方合同约定合作开发资金全部由上诉人负责承担，被上诉人无违约行为，不应承担违约责任，不应该承担合作开发资金。被上诉人没有与第三方接洽、签字协议等违约行为。被上诉人无擅自处理合作开发土地使用权的行为。土地征收征用、改变用途、出让或划拨等问题是政府行为，不是被上诉人所能掌控，责任不在被上诉人。50多万元其实都不应该由被上诉人承担。
山西盛田房地产开发有限公司向一审法院提出诉讼请求：一、请求判令被告太原经济技术开发区化章堡社区居民委员会给付城中村改造项目费用28824448.10元。二、因本案发生的诉讼费及其他费用均由被告承担。
一审法院认定事实：2007年7月22日，原告（乙方）与被告（甲方）签订了《关于联合进行城中村改造的合作协议》，约定：“二、甲乙双方应共同合作，以乙方为主办理对太原经济技术开发区化章堡村进行城中村改造所需要的各种手续。三、在办理相关手续的过程中，甲方应负责做好本村村民对城中村改造的支持、理解工作，提供办理手续所需的相关资料。四、乙方承诺除因为客观原因影响外，在一年时间内帮助甲方办理完开工所需的合法手续并且按照正常标准收取费用。甲方保证，在办理手续的过程中，不再与乙方之外的其他任何单位就城中村改造一事进行解除和协商，也不会签订关于这方面的任何协议等法律文件。五、甲方承诺，关于对化章堡村进行城中村改造的有关手续办理完毕后，由乙方优先取得对化章堡村进行城中村改造的承建和开发权，并按照合法程序签订承建和开发合同。”2008年2月4日双方又签订《关于联合进行城中村改造的补充协议》，约定“二、本次联合开发的具体位置，按照太原市人民政府《关于经济片区用地控制规划的批复（并政函［2008］27号）的要求，本次合作用地的位置为北起化章街，南至规划路，西起真武路，东至唐槐路，总用地为12.78公顷。三、乙方负责规划用地的建设工作。依据市政府的批复此次合作开发的片区容积率为1.59％，总建设面积为20.32万平米。四、根据市政府关于城中村的有关政策规定，安置村民的标准为住宅30平米／人，商铺10平米／人…七、安置村民部分共占地为40亩，剩余200亩根据政策规定土地出让金约480万元，由乙方负责缴纳。八、本次合作乙方土地成本约为62.4万元／亩。九、此次合作开发的资金，全部由乙方负责承担，安置村民部分待开发完成后移交甲方，甲方负责村民的住宅及商铺分配。剩余部分由乙方自主开发、自行销售，销售收入归乙方全部所有。”
原告陈述其签订协议后至2011年4月，基本完成了开工的立项、土地转性、规划设计等工作的审批，由于拆村建居工作的艰难与时间较长，另化章堡线型和扩宽两次更改，加之拆迁标准的变化致使村民补偿标准市城改办未能确定，工作限于停滞状态。2015年其曾书面形式报村委会转区城改办，2016年原被告多次去城改办与综改区领导及相关部门沟通无果。现该部分土地已由恒大公司开发。被告认为由于政府将化章堡村的土地征收，现土地由恒大公司开发不是被告所能决定的。
一审法院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第四条，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。第十二条，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。第六十三条，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。原被告签订的补充协议约定对北起化章街，南至规划路，西起真武路，东至唐槐路，总用地为12.78公顷的区域进行城中村改造。但签订协议时土地性质还未转为建设用地，土地规划手续尚未报批，按照协议约定原告须在一年时间内帮助被告办理完开工所需的合法手续，原告未在该期限内办理完合法手续，从原告提交的证据可看出，签订协议后的该部分土地的规划发生了变化，导致合作协议无法履行。故该份合作协议及补充协议违反了强制性法律规定，为无效协议。对于该份协议无效的后果，双方均负有责任。鉴于原告为履行协议实际支出了费用，本院酌定费用由双方共同负担。原告主张的晒图资料服务费33800元、测绘费53314元、设计费1000000元合计1087114元，有票据、合同佐证，且为开发土地产生的费用，予以支持。以上款项由被告承担50％的责任，给付原告543557元。原告主张的剩余设计费8750000元还未实际发生，待实际发生后再行主张。原告主张的其他自2007年至今公司包括房租、工资、水电、应酬、利息等开支费用，不能证明系履行案涉协议所产生的必要且合理的费用，故本院不予支持。因双方之间的合同签订及履行过程均发生于2021年1月1日之前，现双方因该合同的履行情况产生纠纷，应适用当时的法律、司法解释进行处理。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十二条、第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条，第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定及一审法院审判委员会研究决定，判决：一、被告太原经济技术开发区化章堡社区居民委员会于本判决生效之日起十五日内给付原告山西盛田房地产开发有限公司晒图资料服务费33800元、测绘费53314元、设计费1000000元共计1087114元的50％即543557元。二、驳回原告山西盛田房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
本院二审期间当事人没有提交新证据，二审审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为《合作协议》及《补充协议》的效力及被上诉人是否应当赔偿上诉人20074448.1元。本案中，根据上诉人与被上诉人签订的《合作协议》及《补充协议》的约定，案涉项目合作开发资金全部由上诉人负责承担，安置村民部分待开发完成后移交被上诉人，被上诉人负责村民的住宅及商铺分配。剩余部分由上诉人自主开发、自行销售，销售收入归上诉人全部所有，也即双方对化章堡村约定的城中村改造并非仅建设村民住宅或者村公共、公益事业建设，还包括开发和销售回迁安置剩余部分的楼房，上诉人与被上诉人构成合作开发房地产关系。关于本案法律适用问题，因《合作协议》签订于2007年7月，《补充协议》签订于2008年2月，故本案应适用合同签订时的法律即2004版《中华人民共和国土地管理法》。关于上诉人称案涉项目性质为133工程，故《合作协议》及《补充协议》为有效协议的上诉理由，本院认为，本案项目性质是否为133工程并不影响合同效力的认定。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”上诉人与被上诉人对化章堡村进行的综合改造虽然经过当地政府规划审批，但开发和销售楼房所涉土地性质仍为农民集体所有，并未办理征收、出让等相关手续。一审法院认定《合作协议》及《补充协议》违反了法律强制性规定，故为无效协议并无不当，本院予以维持。
关于被上诉人是否应当赔偿上诉人20074448.1元，上诉人提交的现有证据无法证明其自2007年至今支付的包括房租、工资、水电、应酬、利息、差旅费等的开支费用20074448.1元均系履行案涉协议所产生的必要且合理的费用，且其一审提交的审计报告系单方制作，一审法院不予支持上述费用正确，本院予以维持。另，本案双方当事人均认可合同无法履行是政府征收行为所致，故双方应共同分担损失。一审法院判决被上诉人承担上诉人主张的晒图资料服务费33800元、测绘费53314元、设计费1000000元合计1087114元的50％，有票据、合同佐证，且为开发土地产生的费用并无不当，本院予以维持。
综上所述，山西盛田房地产开发有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费138985元，由山西盛田房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长：李静
审 判 员：牛晓斌
审 判 员：关文静
二O二一年九月十五日
法官助理：孙雪姣
书 记 员：原晨