宅基地使用权的基本知识

宅基地制度是中国特色土地制度的重要组成部分，其核心是维护农村土地集体所有和保障农民基本居住权利。新中国成立以来，历经演变，我国农村宅基地制度框架已基本形成，其基本特征是：集体所有、成员使用、一户一宅、限定面积、无偿取得、长期占有、规划管控、内部流转。这一制度安排在保障农村“户有所居、民不失所”等方面发挥着极为重要的作用，促进了农村经济发展和社会稳定。
宅基地使用权是一种用益物权
对“宅基地使用权”的规范在《民法典》物权编第三分编“用益物权”中，可见宅基地使用权是一种法定的用益物权。其中第362条规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。
从权属看，农村宅基地属于集体所有的土地。从土地性质和用途上来说，农村宅基地属于集体建设用地。从财产属性看，宅基地使用权属于财产权利。
按照国家标准《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017），农村宅基地是指农村用于生活居住的宅基地，二级类别编码为0702，属于一级类“07住宅用地”的一种。
根据2020年11月自然资源部办公厅发布的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，二级类“0703农村宅基地”在“07居住用地”下，下分三级类“070301一类农村宅基地”与“070302二类农村宅基地”。
2019年，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》中规定，农村宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地。
根据我国农村的长期习惯，宅基地一般用于建设住房与厨房、卫生间、储藏房等附属用房，但对于是否包括“庭院”，存在较大争议。尤其是农村的一些庭院面积较大，采取砖墙或篱笆方式围起来，如果包括在内，明显超过宅基地的面积标准。还需要明确的是：宅基地不包括与宅基地相连的农业生产性用地、农户占用超出宅基地范围的空闲地等土地。房前屋后种的林木、花圃等绿化用地，水井、地窖等生活服务设施用地，一般也不能纳入宅基地的范围。无论是否包含在宅基地范围内，这些由村民占用的土地，其所有权归集体所有，农民对宅基地及其他建设用地只有使用权。
宅基地所有权和使用权分离
我国现行宅基地产权制度的基本内容是：农民集体拥有宅基地所有权，农村集体经济组织成员拥有宅基地使用权，符合条件的农户具有分配宅基地的资格。宅基地所有权和使用权两权分离，分别归属不同主体。在此基础上，最新的宅基地”三权分置”改革，新增了“资格权”的概念，农村集体经济组织成员具有资格权，可以有条件地将宅基地使用权转让给他人。
关于宅基地使用权，可以从以下几个方面去理解：一是农村的宅基地使用权和集体经济组织成员的权益联系在一起。具有农村集体经济组织成员身份的农村村民才有资格申请宅基地，土地的有限性决定了农村集体经济组织成员以外的人员一般不能申请宅基地。二是宅基地使用权是农村村民对于集体土地长期占有、使用的权利，权利人可以在宅基地上建设房屋及其附属设施。三是集体经济组织的成员只能申请一处宅基地。土地资源的有限性决定了不能给每个农村村民提供更多的宅基地，以户为单位分配宅基地，可以实现土地资源的保护与农村村民基本生活保障的平衡。
在我国现行的法律框架内，申请宅基地使用权的只能是本集体经济组织内部成员，城镇居民和非本集体经济组织成员的其他农村村民不能申请宅基地使用权。需要特别说明的是：户口仍旧在村集体的国家公务员，因其享受国家保障，并不依赖农村土地生产生活，不应再享受基于成员身份的特殊保障，所以不具备在农村申请宅基地的条件。
关于宅基地使用权的主体有特殊限制，农村家庭只能以“户”为单位提出申请宅基地。宅基地使用权的取得、流转和退出都是以“户”为单位。法律中对于作为宅基地使用权主体的“户”没有明确规定。实践中，各地对于“户”的认定有所不同。考虑到农村地区传统习惯等各方面差异，自然资源部办公厅《关于印发〈宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作问答〉的函》（自然资办函〔2020〕1344号）中规定，在农村宅基地确权登记中，地方对“户” 的认定有规定的，按地方规定办理。地方未作规定的，可按以下原则认定：一是以公安部门户籍登记信息为基础，同时应当符合当地申请宅基地建房的条件；二是根据户籍登记信息无法认定的，可参考当地农村集体土地家庭承包中承包集体土地的农户情况，结合村民自治方式予以认定。
一些特殊情况下，如非本集体经济组织的成员出现因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本集体经济组织大多数成员同意并经相关机关批准异地建房的，可按规定确权登记发证。
宅基地使用权人的权利与义务
对于农村村民而言，宅基地使用权虽然是无偿分配获得的，但可以为其带来一定的利益，即宅基地使用权人的权利。具体包括：
1.占有权。农村村民经依法申请审批取得宅基地使用权后，便享有对宅基地的独占权，任何组织、个人不得非法侵占或剥夺其对宅基地的占用。对于宅基地上原有的建筑设施及其他林木，所有人或管理人应该在合理期限内处理，不能影响宅基地使用权人的正常使用。
2.使用权。宅基地使用权没有明确的期限限制，一般是与建筑物的寿命相同。对于宅基地上所建的住宅及其附属设施，与宅基地使用权一样受法律保护。
3.部分收益权。《民法典》及土地管理法律法规中虽然没有明确宅基地使用权人对宅基地享有收益权，但因为宅基地使用权可以随着房屋的转让、出租而转移，所以农民对宅基地享有一定的收益权。在一些试点地区，宅基地使用权是可以单独转让的，这是宅基地使用权实现其收益权财产属性的体现。
4.受限制的处分权。虽然宅基地上所建房屋可以被继承，并在一些地区试点开展宅基地上所建农房的抵押贷款，但宅基地使用权不能单独被继承、也不能单独设立抵押，所以对宅基地使用权的处分是明显受限制的。根据“房地一体”“地随房走”的原则，在满足条件的农村房屋转让过程中，宅基地使用权随同房屋一并转让。
因宅基地使用权的特殊性，宅基地使用权人在行使权利的过程中，需要遵守特定的要求并履行相关的义务。具体包括：
1.按照批准的用途使用宅基地。无偿分配宅基地的目的主要是为解决农民的居住条件，因此农户在申请、使用宅基地时也要从这一目的出发。宅基地使用权人只能在宅基地上进行与生活居住相关的建房行为，而且应当符合宅基地的属性和约定用途，如不得擅自在宅基地上修建厂房、养殖场等非居住的房屋。
2.按规定建造住宅及其附属设施。相关的规定既包括法律法规也包括国家政策，规定的范围既包括初始建造也包括翻建扩建，既包括建造面积也包括建造层数，既包括附属设施的类型也包括附属设施的面积。如随意加层修建，会被有关部门责令限期拆除。
3.保护土地的义务。宅基地属于农村土地的范畴，在使用时需要特别注意对土地的保护。宅基地使用权人作为第一责任人，有保护、管理和合理利用土地的义务，如不能擅自使用耕地来建房。在建设庭院、水井、地窖等生活服务设施，一般也不能使用农用地。