七重困境下，国有企业领导者如何驾驭经营与合规的左右互搏？

当前，国有企业领导人员面临着前所未有的多重压力考验：经营指标要完成、公益任务要落实、合规底线也要守住。但是，国有企业日常工作任务纷繁复杂，作为企业的领导者，既非三头六臂更无分身之术，如何在千头万绪的日常事务中有效管控合规风险成为现实考验。笔者建议，破解之道在于把握关键环节：抓大放小，聚焦企业经营中的少数核心领域和环节，抓好20%的关键管理动作，通过精准发力，可帮助企业较好地平衡经营压力与合规风险。
01 国有企业领导人员的群体画像与核心职责
本文所称的国有企业领导人员主要指在国有企业中担任法定代表人、党组织书记、董事长、总经理、纪检书记、副总经理、财务负责人、风控负责人等对企业负有主要管理职责的企业高层管理人员。如果要对这个群体进行画像，那一定不会少了这么一些素描词：党建、开会、调研、融资、合作、磋商、考核、审计、整改等等事务，日常工作节奏快且压力巨大，正如我们2023年初在言若律师公众号的开篇词中提到的：“您是一个国有企业的高层领导，您负责的企业组织庞杂，涉及各类的商业交易，您不仅要处理好商业交易的商业版块，更肩负着管理国有资产、让国有资产保值增值的重大责任。通常，‘又快又稳又好’这看似矛盾的形容词就是上级对您的基本要求，您一边带着团队奔跑，一边需要在路上填平各种坑洼、跨越各类陷阱，您时常感到如履薄冰。”
与民营企业仅需把控好重大风险的基础上考虑业绩与利润不同，国有企业不仅需要实现企业经济效益，更要服务于国家战略、保障国家安全、考虑社会效益，加上近些年国资监管机构对于领导人员的监管力度持续加大，决定了国有企业领导人员当下必须将合规风险防控放到与企业经营几乎同级别的工作序列中去布局。在2009年12月中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《中央企业领导人员管理暂行规定（中办发〔2009〕41号）》中对管理中央企业领导人员的原则进行了列举，其中一款即是“出资人认可、职工群众认可、市场认可原则”，这多少能反映出国资监管机构对国有企业“又快又稳又好”的殷切期望。
虽然当下“既要又要还要”与“不可得三角”成为了大家劝说自己或别人别太贪心的当红热词，但对于国有企业领导人员这个特殊岗位，“出资人认可、职工群众认可、市场认可”却是必须要达成的政治任务。那问题来了，这个特殊岗位具体有什么职责呢？根据《中央企业负责人经营业绩考核办法》《中央企业领导人员管理暂行规定》以及部分地方国资监管机构文件精神，国有企业领导人员作为企业国有资产管理的主要责任人主要有以下几项核心职责。
一是实现国有资产的保值增值，这是国有企业最核心的经营责任，强调企业发展的安全、质量、效益和可持续性。二是加强党建与队伍建设，坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的“根”和“魂”，也是国企领导人员任职的底线和基本原则。三是贯彻战略与科学决策，国有企业领导人员是企业发展的舵手，需要具备战略眼光和科学的决策能力。四是健全公司治理与合规经营，主要包括完善企业治理结构，理顺三会一层职责权限，建立健全合规与风险防控体系等。五是保障国家安全与履行社会责任，这是国有企业作为“国之重器”的首要政治责任，是其独特使命的集中体现。六是履行报告与接受监督，主要内容包括严格执行重大事项报告制度，自觉接受出资人、纪检监察和监事会等机构监督，配合做好审计并及时整改等。
02 国有企业领导人员面临的共性困境
如前所述，在深化国有企业改革、推动国有企业高质量发展的进程中，国有企业领导人员肩负着极为复杂的多重使命：他们不仅要在市场竞争中谋求生存与发展，实现国有资产的保值增值，同时必须坚定履行政治责任与社会责任，并确保企业在严密的监管环境下合规稳健运营。这种多目标、高要求的角色定位，使他们普遍面临一系列深刻而棘手的共性经营困境与合规风险。
困境之一：国有企业面临承担公益职能与接受市场化考核的双重压力，且部分国资评价体系与企业承担职责不能匹配。
国有企业或多或少都承担了一些除了经营任务之外的社会责任，例如：能源、交通、粮食等保障社会基础服务与公益类企业，其存在本身就被赋予了保障国计民生、维持社会稳定的天然职责；在一些前沿科技领域，国有企业可能面临巨大的研发压力以及投资周期长、回报率低的矛盾；而负有城市建设运营类职责的国有企业则承担了较多公益类基础设施项目的建设运营任务，这些项目（如公路、地铁、医院、学校及公园等）往往具有高负债、低收益的特征。
一方面，公益类职责要求国有企业必须以公民可承受的价格提供普惠、可靠的产品与服务，甚至在特殊时期、特殊项目中不计成本地去启动和运营。但另一方面，在大部分地方国资监管机构的考核评价体系中，经济效益指标如利润、净资产收益率、资产负债率依然占据着评价体系的核心权重。虽然近些年已经有了很大优化调整，但依然存在评价体系不能准确匹配企业承担职责的问题。
这种评价体系导向的错位可能导致企业陷入两难：若全力履行公益职责，可能因价格倒挂、政策性亏损或投资不足而导致经营业绩不佳，进而影响企业市场信誉、融资能力及管理层的薪酬激励；若偏重经济效益，则可能削弱公共服务质量，背离其根本属性；而任期考核机制也易导致“重显绩轻潜绩”，例如偏向基础设施等见效快领域，忽视基础科研投入。有部分国有企业长期在此类“政策性亏损”的阴影下挣扎，发展活力与后劲受到制约。
困境之二：服从还是坚守？国有企业领导人员时常面临执行上级指令与平衡合规风险的矛盾。
这是国企领导人员面临的核心困境之一，在面对上级指令与合规要求冲突时，国有企业的领导人员时常陷入“服从还是坚守”的伦理与法律困境。在实践中，基于招商引资、规模扩张、融资便利、落实重大任务等因素考量，政府或上级公司有可能指令特定国有企业承担落实相关任务的职责。而在完成任务的过程中，由于商业模式或效率要求等原因，使得国有企业在具体工作中可能会触及国有资产的合规管理红线，导致领导人员个人履职风险高企。
从法理上看，公司作为独立法人其负责人对本企业的合规运营与资产安全负有直接且不可推卸的责任，“服从上级指令”在法律上绝非免责的正当理由。然而在现实中，违背上级指令意味着可能意味着“不顾大局”，面临职位不保、关系僵化的现实风险。这种权力结构下的单向压力，使得国有企业领导人员常在“要么丢饭碗，要么踩红线”的夹缝中艰难求生，可能导致企业领导人员个人成为了违规决策链条末端的最终风险承担者。
困境之三：决策风险巨大，决策前置程序存在重大瑕疵，叠加国有资产损失，或使领导人员被认定为失职。
国有资产的安全与保值是国有资产管理的底线，然而在实践中，部分企业受传统效率优先思维影响，在投资并购、工程建设、产权转让等重大事项决策时，未能严格履行可行性论证、尽职调查、专业评估等法定前置程序。这种程序瑕疵在项目正常运行期间可能被忽视，一旦出现经营亏损或资产损失，就会成为追溯决策责任的重要依据。更值得关注的是，当前监管实践中已形成"程序瑕疵-资产损失-责任认定"的完整问责链条。即使决策动机出于企业发展考虑，只要存在程序违规并造成国有资产流失，相关领导人员就可能被认定为履职失责。这种将程序合规与资产保值直接挂钩的监管导向，使得决策风险成为悬在国有企业领导人员头上的"达摩克利斯之剑"，亟需通过完善决策机制予以系统性防范。
困境之四：合规风控机制不健全被钻漏洞，或导致国企领导人员成职业“背锅侠”。
企业的风险防控体系是一个整体，任何环节的薄弱都可能引发链式反应。当前部分国有企业的合规风险防控体系仍存在系统性短板，使得企业在采购、销售、资金管理与监管等环节漏洞频出，为不法人员侵占、挪用国有资产等行为提供了土壤。主要问题表现在三个层面：首先是合规风控体系失效，业务部门的“第一道防线”责任意识薄弱，合规审查未能有效嵌入业务流程，业务人员缺乏合规风控意识，而风控、内审等“第二、三道防线”因独立性、权威性不足而监督乏力；其次是容错纠错机制不健全，导致基层员工在发现风险苗头时，因恐惧被追究责任而选择隐瞒不报，错失了最佳处置时机；最后是“条块分割”的管理模式，使得法律、合规、风控、内控、纪检等监督职能协同不足，信息孤岛现象严重，既存在重复监督，又存在监管真空，无法对风险进行全链条、穿透式的管理。
更值得警惕的是，当风险事件最终暴露时，由于制度缺陷与个人责任边界模糊，实际参与或主导违规操作的业务人员可能隐身于制度漏洞之后，而负有领导责任的企业负责人则容易成为问责的主要对象，最终从企业掌舵人异化为"职业背锅侠"。
困境之五：审计监督作用未有效发挥叠加财务管理问题，或使经营信息失真误导高层决策方向。
当前部分国有企业的审计体系尚未充分发挥其应有的体检和预警作用，一方面，内部审计往往缺乏必要的独立性，审计部门负责人常需向管理层汇报工作，这种隶属关系使上级难以实施有效监督。另一方面，受限于审计资源与专业能力，面对复杂业务与新兴领域，经验不足的审计机构可能难以实现深度穿透检查，致使潜在风险不能被及时发现。亦或者，审计发现的问题往往停留在表面整改，不能触及管理根源整理。另外，部分企业出于完成考核指标、维持融资需要等目的调整账目，导致财务报表无法真实、公允地反映企业经营状况。以上情况可能导致企业经营数据与风险信息的真实性和完整性存疑，而基于这些失真信息做出的战略决策难免偏离实际。当领导层在不可靠的信息基础上进行重大投资或业务布局时，不仅难以达成预期成效，更可能因决策失误而承担国有资产损失的责任，陷入"不知情却要负责"的被动局面。
困境之六：高负债率与化债任务的的双重挑战下，如身处前狼后虎的绝壁险径。
长期以来，依靠债务杠杆驱动规模扩张是许多国有企业的发展路径依赖，这导致了部分国有企业资产负债率居高不下。当前，在防范化解重大金融风险的宏观背景下，各级国资委均将降杠杆、减负债作为核心监管任务，为企业设定了明确的负债率管控目标和化债时间表。这使得高负债企业陷入两难：一方面，融资渠道收紧，新增投资受到严格限制，以往依赖“借新还旧”维持现金流的模式难以为继，可能导致资金链紧张甚至断裂；另一方面，为迅速达成降负债指标，企业可能被迫收缩核心业务、仓促出售优质资产，这虽然短期内改善了财务报表，却损害了企业的长期发展能力与市场竞争力。更危险的是，为维持运营或掩盖问题，个别企业可能铤而走险，转向结构更为复杂、风险更高的融资行为，从而陷入“旧债未清、新债又生”的恶性循环。
困境之七：专业人才短缺与非技术性人员冗余的矛盾长期存在，加之薪酬绩效体系激励性不足，领导人员分身乏术而关键岗位上却没有合适的人。
在国有企业中，专业人才结构性短缺与非技术性人员冗余的矛盾一直长期存在。在企业管理、投资决策、工程建设、财务管理、合规风控、人力资源等关键岗位上，既懂业务又精通专业、既有经验又坚守原则的复合型人才严重不足。与此同时，现行的薪酬体系与绩效考核机制仍未能完全实现市场化运作，"大锅饭"色彩尚未完全褪去，导致对核心骨干人才的激励不足，难以吸引和留住顶尖专业人才。这种人才困境可能导致两方面后果：一方面，关键岗位的专业支撑能力薄弱，许多本应由专业岗位把关的技术性风险层层上移，最终堆积到领导人员的决策层面；另一方面，领导人员不得不投入大量精力弥补专业岗位的能力缺口，甚至需要亲自介入本应由下属完成的技术细节审核。这种"将官当兵用"的被动局面，使得企业负责人在承担最终责任的同时，还要分担执行层面的工作压力，陷入恶性循环，严重制约了企业的专业化运作和高质量发展。
03 国有企业领导人员合规风险平衡破局建议
一是优化薪酬绩效机制，做好关键岗位人员筛查匹配。破解“重业绩、轻风险”的顽疾，须从源头上改革激励与约束机制。建议实施“业绩、风险、合规”三位一体的薪酬考核模式，将风险控制指标与经营业绩指标置于同等重要的位置。例如，绩效年薪的兑现不仅要看利润完成情况，更要与安全生产、合规审查执行率、审计问题整改率等硬性指标强挂钩。对于造成重大资产损失或风险事件的，实行绩效扣减、追索扣回甚至“一票否决”。同步建立“关键岗位人员画像”筛查机制，对投资、财务、采购、销售等高风险岗位，不仅考察其专业能力，更要通过背景调查、日常工作观察、定期轮岗交流等方式，评估其职业操守与合规意识，确保“关键的人”在“关键的岗”上德能配位。
二是构建协同高效的合规管理体系，开展制度流程的梳理解构与系统性重建。许多风险源于制度陈旧、流程繁琐或存在空白地带。建议成立专项工作组，进行合规体系建设，对企业现行管理制度和业务流程开展全面“体检”，重点清理那些与实际操作脱节、权责边界模糊或为规避风险而层层加码的冗余环节。重建工作要立足“权责清晰、运行高效、风险可控”的原则，通过简化非核心审批、强化关键风险点管控，让制度真正成为员工愿用、管用的行为规范。在此基础上，必须明晰合规管理“三道防线”的职责：业务部门作为第一道防线，要承担起合规主体责任，将风险防控要求融入日常业务环节，做到“管业务必须管合规”；合规管理部门作为第二道防线，负责体系建设、审查监督与培训指导，为业务开展提供专业支撑；内部审计与纪检监察部门作为第三道防线，则要聚焦事后监督与问责，形成强有力的威慑。通过三道防线各司其职、协同联动，共同构筑起立体化的风险防控屏障。
三是做实“三重一大”决策的前置研究与过程规范，重视可行性论证、尽职调查与资产评估。“三重一大”集体决策是防范个人专断的防火墙，但必须避免“走过场”。关键在于做实事前研究，重大投资、国有资产交易中要重视评估与尽职调查的作用。重大议题上会前，业务部门应提供详实的可行性论证报告，法务、风控、财务等部门对重要事项需出具独立的专业审查意见，明确提示核心风险与合规要点。会议材料应提前送达，确保参会成员有充足时间研读。在决策过程中，严格落实“末位表态”制，主要负责人应在充分听取其他成员意见后再行表态。会议记录必须完整、客观，特别是对不同意见的记载，确保决策过程可追溯、可问责。这既能集思广益，提升决策质量，也是在关键时刻保护领导干部的重要依据。
四是重视信息化管理，构建穿透式的信息化管控平台，尤其是要通过信息系统完善决策与公章风险防控。依靠传统人盯人的方式难以实现有效监管，建议大力推进信息化建设，将管控要求内嵌于业务流程。通过ERP、资金管理、投资管理、电子章等系统，实现对核心业务如资金流向、采购招标、合同执行等的实时在线监测与自动预警。同时，推行决策线上审、公章电子管。重大决策事项通过OA系统流转审批，全程留痕。启动电子公章，对用印申请、授权、使用进行全生命周期管理，有效杜绝“人情章”“空白章”等乱象。通过技术手段，将权力关进“数字笼子”，让监管更智慧、更精准。
五是强化工程项目的全周期安全与质量管控，重视招标、现场签证、工程验收等重点环节管控。工程项目是国有资产流失和安全事故的高发区，建议建立从立项到结算的全周期管控机制。在招标环节，重视招标文件和合同的起草。施工阶段重点把控现场签证管理，建立"一事一签、集体决策"机制，严控现场代表职权，防止通过随意签证虚增工程造价。同时，可通过视频监控、无人机巡查等数字化手段，对施工现场安全、质量、进度进行实时动态监控。在事后进行工程结算审计与后评价，将工程整体评价结果与后续项目发包挂钩，形成管理闭环。
六是建立融资与债务风险的分类管控机制。针对不同债务状况的企业实施差异化的精准管控策略，实现“防未病”与“治已病”相结合。对于债务结构健康、经营状况良好的企业，核心在于构建前瞻性的风险预防体系。这类企业需建立融资项目全生命周期评估机制，将债务风险管控关口前移。对于已处于高负债状态、面临化债压力的企业，重点在于构建全方位的风险处置与隔离机制。如果企业还有较好的资产或资源，可通过资产证券化、市场化债转股、引入战略投资者等多渠道优化资本结构；如果企业没有较好的资产或资源，需要建立债务风险应急处置预案，明确风险预警、报告、决策和处置流程，确保风险事件发生时能够快速响应；尤其需要注意的是，对于确实需要实施重组或破产的企业，必须提前做好风险隔离，通过设立“防火墙”防止风险在集团内部传染，并依法依规做好职工安置、资产保全等关键工作，确保化债过程平稳有序，最大限度保全企业核心价值和社会稳定。
七是发挥审计作用，通过常态化审计帮助国有企业领导人员实现风险动态感知，辅助决策层及时采取风险控制措施。审计与合规审查是企业领导人员的"眼睛"和"耳朵"，相对于企业内部各种途径的“小报告”，审计和合规审查更客观、务实。建议国有企业建立"定期审计+专项合规审查"的内审机制，每年开展一次全面审计，针对重大项目与高风险领域进行专项合规审查。审计报告要直报主要领导，确保问题不被过滤。建议领导人员特别重视审计结果的运用，建立"审计-整改-问责-优化"的管理闭环，对审计揭示的风险点要限期整改。通过让审计管理，使其成为国有企业领导人员决策的"导航仪"和风险防控的"预警机"，真正实现对企业经营风险的穿透式管理和动态感知。
综上所述，经营与合规从来不是非此即彼的单选题，完全有可能在科学的合规风控系统下较好地实现平衡。实践中，优秀的国有企业领导者通常善于把握二者之间的动态平衡，可以根据企业发展的不同阶段、不同业务领域的特点做出精准而灵活的调整，正是凭借这种审时度势、运筹帷幄的智慧，才能把合规与风控变成企业“压舱石”，带领企业和班子行稳致远。