我国环境行政公益诉讼困境与解决出路——以两岸环境行政公益诉讼比较为切入点

摘要：本文通过对两岸环境行政公益诉讼制度的比较，分析了其在立法沿革、诉讼主体、受案范围及前置程序等方面的异同。台湾地区采取“行政法+特别法”模式，明确了人民和公益团体为诉讼主体，对环境行政公益诉讼范围进行了限缩，并设定了必要的前置程序。大陆地区则通过修订《环境保护法》及《行政诉讼法》，确立了检察院作为环境行政公益诉讼主体的资格，但对社会团体原告资格存在争议。两岸制度各有利弊，需回归环境行政公益诉讼的监督与补充机制定位，针对行政机关未能正确履职的原因，设计合理的制度框架，包括明确起诉主体资格、完善起诉程序及配套制度等，推动两岸环境行政公益诉讼交融与发展。
关键词：环境行政公益诉讼；比较分析；诉讼主体
一、引言
随着环境问题日益成为全球关注的焦点，环境行政公益诉讼在促进环境法治、维护公共利益方面的作用日益凸显。环境行政公益诉讼制度允许特定主体对行政机关在环境保护方面的违法行为或不作为提起诉讼，从而督促行政机关依法履行职责，保护生态环境。然而,国内不同地区在环境行政公益诉讼制度的设计上存在差异，这些差异不仅影响了制度的实施效果，也反映了不同法治理念和实践探索。两岸环境行政公益诉讼制度在具体设计上有哪些异同？各自面临哪些挑战和问题？如何相互借鉴和完善？本文旨在通过全面比较两岸环境行政公益诉讼制度的立法沿革、诉讼主体、受案范围以及前置程序等方面，深入探讨两岸制度的优势与不足，并提出相应的完善建议。
二、两岸环境行政公益诉讼制度之比较
（一）两岸环境行政公益诉讼立法沿革之比较
台湾地区《行政诉讼法》第九条规定，人民出于维护公益之目的对行政机关的违法行为可提起行政诉讼，但以法律有特别规定为前提。该法第三十五条则进一步规定，以公益为目的之社团法人得为公共利益提起诉讼。在台湾现行法规体系中，对公益诉讼作出特别规定的主要是环境领域的法规，如《环境基本法》第三十四条、《空气污染防制法》第九十三条、《废弃物清理法》第七十二条、《水污染防治法》第六十三条、《海洋污染防治法》第五十九条、《土壤及地下水污染整治法》第五十四条以及《环境影响评估法》第二十三条等。故台湾地区的行政公益诉讼也主要集中在环境行政公益诉讼领域。
相较于台湾地区，大陆在2014年修订的《环境保护法》中新增第五十八条，明确规定社会团体有权提起环境公益诉讼。2015年7月，全国人民代表大会常务委员会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，指定在全国13个省份开展为期两年的检察公益诉讼试点工作，其中，生态环境和资源保护被列为重点试点领域。随后，最高人民法院与最高人民检察院相继颁布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》以及《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，明确了试点期间公益诉讼的具体操作规程和审理规范。实际上，在试点前已出现一些环境行政公益诉讼案件。试点期满，2017年，全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，同时，最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》，至此，大陆环境行政公益诉讼的法律依据和审查规则得以正式确立。2021年，最高人民检察院又发布了《人民检察院公益诉讼办案规则》，对办案规范进行了进一步细化和完善。
从法律体例来看，大陆地区采取的是行政诉讼法概括式规定，台湾地区采取行政诉讼法和环境领域特别法相结合的方式，对环境行政公益诉讼的范围进行了限缩。台湾地区行政诉讼法第九条和第三十五条的规定，在本质上只是提供了公益诉讼之法律框架，具体内容的实现需有其他法律的衔接，才能共同形成共同公益诉讼之整体内容。只有公益诉讼之框架而无具体衔接的实体法律，无法提起公益诉讼。
（二）两岸环境行政公益诉讼主体之比较
台湾地区环境行政公益诉讼相关条款规定了“人民和公益团体”为维护公共利益，可以提起行政公益诉讼。然环境特别法中规定“受害人民和公益团体”可以对主管机关疏于执行环境保护义务的行为提起诉讼。对于环境特别法是否将诉讼主体由“任何人民”限缩为了“受害人民”，学界存在不同的观点。从立法原意来看，一般认为行政诉讼法第9条和第35条系行政诉讼的特别规定，突破了台湾传统主观诉讼中原告必须与案件有直接利害关系的限制，赋予人民及社会团体对无关自身权益的行政机关违法行为提起行政诉讼的权利。将公益诉讼在性质上归为客观诉讼范畴。从台湾的司法实践来看，也是较为宽泛的认定了“受害人民”。
大陆地区《行政诉讼法》第二十五条第四款明确了检察院作为环境行政公益诉讼主体的资格。但关于社会团体能否作为环境行政公益诉讼主体存在较大争议。《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会团体可以提起诉讼。针对第五十八条的诉讼是否包括行政诉讼，《中华人民共和国环境保护法释义》中指出“如果地方政府或政府有关部门的行政行为直接导致环境污染、生态破坏的，社会公益性组织也可以对其提起诉讼”，但目前并无社会团体提起公益诉讼的具体程序规定。《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》中对于检察机关提起环境民事公益诉讼以及行政公益诉讼进行了规定，但对于社会团体仅规定了环境民事公益诉讼。基于此部分学者认为《行政诉讼法》无明确规定，现有制度体系下人民检察院是环境行政公益诉讼唯一法定适格原告。赋予公民、法人与其他组织有权提起行政公益诉讼并不可行，其他主体提起行政公益诉讼违背无利益无诉权原则，由检察院提起可以避免公民、法人或其他组织调查取证难以及滥用公益诉讼炒作的情况。从司法实践角度而言，最高院审判中认为对于提起环境公益诉讼的权利，《环境保护法》只赋予特定的符合法定条件的社会组织；《行政诉讼法》只赋予人民检察院，公民个人尚没有提起环境公益诉讼的原告资格。[1]尽管并未明确社会组织原告主体资格，但并未将环境保护法依附于诉讼法，而是认为环境保护法可以独立于诉讼法对于原告资格进行授权。因此部分学者认为《行政诉讼法》第二十五条第四款是对检察机关的授权性规定，不是对其他组织提起公益诉讼的资格进行排除的规定。[2]从基层法院审判角度而言，部分法院认为《行政诉讼法》虽没有规定行政公益诉讼，但规定本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，按照《中华人民共和国民事诉讼法》规定社会组织可以对污染环境等损害社会公共利益的行为提起诉讼，但需要符合《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定的条件。[3]部分法院将个人与社会组织并列，认为行政诉讼法仅规定由人民检察院在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域提起行政公益诉讼，对于公民个人和其他社会组织而言，行政诉讼的救济范围仍限于损害特定个人利益的行政行为，不包括单纯损害公共利益的行政行为。[4]三江源环境公益诉讼案中法院认为，对行政机关在环境生态保护等领域的行政违法或不作为，人民检察院具有检察建议和提起诉讼的权利。社会公益组织，不符合法律规定的可对行政机关提起公益诉讼的主体要求。[5]
（三）两岸环境行政公益诉讼受案范围之比较
台湾现行有关环境领域中关于行政公益诉讼的规定主要是“环境基本法”和6部“环境特别法”。台湾环境公益诉讼的受案范围主要为环境主管机关疏于执行公私场所违反环境特别法的行为。疏于执行的行为即行政主管机关不作为的违法行为；对于违反环境保护义务的确定，则需根据各类环境特别法规定具体认定。大陆在行政诉讼法中做了一般的概括性规定，环境领域的实体法并未对公益诉讼做进一步的细化规定。对于环境行政公益诉讼的受案范围，主要是根据行政诉讼法第二十五条第四款确定。行政诉讼法第二十五条第四款“违法行使职权或者不作为”的规定，将环境行政公益诉讼的受案范围实际上包括两类：第一类，违法行使职权致使国家利益或者社会公共利益收到侵害；第二类，行政不作为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害。整体而言，大陆环境领域诉讼受案范围较为广泛，将主管部门主动损害环境公共利益的行为纳入了受案范围。而台湾在行政诉讼法和环境实体法中双规定的形式，对环境行政公益诉讼的受案范围进行了限缩。
（四）两个环境行政公益诉讼前置程序之比较
前置程序对是否进入诉讼起到了分流和过滤的作用。在环境行政公益诉讼开展前，诉前程序给予行政机关改正的机会，促使问题的前置解决，进而节约司法资源。两岸的环境行政公益诉讼均规定了前置程序，但两者具体程序存在差异。
台湾环境特别法中对提起公益诉讼设定了必要的前置程序，即以书面方式告知主管机关疏于执行的具体内容，在送达之日其六十日内仍未依法执行者，可以以该行政机关作为被告提起诉讼。
大陆关于社会团体是否可以提起行政诉讼尚存在争议且无社会团体提起行政公益诉讼的特别程序规定，故主要以检察院提起行政公益诉讼的诉前程序作为对比探讨。大陆将检察建议作为提起行政公益诉讼的前置程序，经检察建议督促仍没有依法履行职责，公共利益仍处于受侵害状态，人民检察院应当提起诉讼。根据官方数据，检察院公益诉讼制度施行以来，全国检察院共办理行政公益诉讼98.9万件，其中生态环境和资源保护领域占比超1/2。在行政公益诉讼中共计向行政机关提出检察建议 78.9万件，回复整改率达 98.8%。[6]数据表明，绝大多数情况下行政机关在收到检察建议会主动纠正违法行使职权或不作为之行为。检察建议实际上是检察院作为国家法律监督机关在环境行政诉讼中的延伸和体现，发挥了检察院作为法律监督机关的优势。
总体而言，两岸前置程序区别在于主体不同导致的刚性程度差异。大陆检察院提出的检察建议，虽字面用词为“建议”，但基于检察院系法律监督机关，其实质上是公权力之制约，具有一定内化的刚性拘束。而台湾诉前程序之书面通知，仅具有形式意义缺乏刚性约束，是民众对公权力的监督。
三、基于环境行政公益诉讼定位角度的制度困境分析
通过两岸环境行政公益诉讼制度对比，二者各有千秋，在制度设计过程中如何取舍，需要回归环境行政公益诉讼的制度目的，即如何监督行政机关正确履行职责。公益诉讼并非环境保护首要机制，其定位是政府履行环境保护职责的监督与补充机制。不论是公民还是检察机关都不能代替政府机关履行职责，一旦越位就会导致本应履行职责的政府机关作用被弱化甚至架空。作为政府履行职责的监督补充机制，在制度设计时要回归行政机关未能正确履职的原因，在此基础上通过环境公益诉讼去解决行政机关未能正确履职的问题。行政机关未能履职主要有以下原因：一是未发现违法行为。这源于环境违法隐蔽性与行政执法手段有限性矛盾。企业主体多，环境违法行为手段日趋隐蔽，但行政执法人员数量以及精力有限。二是发现违法行为后基于能力有限无法正确履职。部分执法人员办案经验不足，可能出现认定违法行为时避重就轻，配套办法运用不到位，处罚后监管不力等问题。三是发现违法行为后基于利益关系无法正确履职。利益关系可以分为个人利益以及地方利益，个人利益关系涉及执法人员履职问题，基于与企业间利益往来而选择包庇企业。地方利益则源于地方治理需要兼顾经济、民生、环境等多个维度，导致实践中产生地方保护主义。
基于上述原因，仅由检察机关提起环境行政公益诉讼和仅由公民社会团体提起均存在局限。如果仅由检察院提起，针对未发现违法行为问题，检察机关无法越位代替环境执法机关从事执法检查，因此问题发现能力有限。由于检察机关在环境行政公益诉讼中与行政机关间存在一定对抗关系，因此行政主管部门往往不会将线索主动提供检察机关让检察机关进行监督，因此检察机关需要依赖社会公众提供线索。针对地方保护问题，检察院作为地方政府组成部门，履职过程中检察官个人可能顾虑在诉前阶段督促相关政府部门履职会导致双方关系的紧张，影响个人的工作开展、晋升等问题，因此仅由检察院提起无法完全解决行政机关未能正确履职问题。
如仅由公民和社会团体提起同样存在局限。针对未正确履职问题，公民通常无法判断主管部门是否避重就轻处罚，同时容易陷入作出行政处罚和责令改正后行政机关就已经正确履职误区，而这是大陆由检察院提起环境行政公益诉讼的优势。大陆地区检察机关提起诉讼案件中，许多案件并非主管部门未进行处罚，而是处罚后监管不到位，问题仍未完全解决[7]。针对地方保护问题，社会团体和公民相较于行政主管部门处于弱势地位，如无政府支持起诉往往耗时较长，如台湾著名美丽湾案经两度发回更审，即使胜诉，旅馆主体已经盖好，不管拆或不拆，都对环评制度以及公众利益产生了冲击[8]。
从整体来看，大陆地区环境行政公益诉讼和台湾地区相比相对而言取得了更好的成果。从台湾地区审判实践来看，公民诉讼数量偏少，运用不广，当事人对公民诉讼的特殊程序要求不熟悉，众多民众误用公民诉讼，导致当事人不适格等问题仍普遍存在。与此同时，大陆发展检察公益诉讼，不是要取代和削弱社会组织提起公益诉讼，而是要弥补社会组织提起公益诉讼能力的不足，相比检察机关和行政机关，社会组织能够一定程度弥补检察机关不足，如何让检察机关更多支持社会组织起诉，成为环境公益诉讼中一个重要命题。[9]
四、社会组织参与环境行政公益诉讼制度设计
（一）起诉主体
台湾地区采取的是“行政法+特别法”的立法例，单凭行政诉讼法并不足以启动公益诉讼，必须有单行法的特别规定。“环境基本法”及其他六部关涉环保的特别法与前述法律形成较为完备的体系。但目前针对《环境保护法》中对于社会组织公益诉讼的授权是否包括行政公益诉讼仍然存在较大争议，且行政诉讼法起诉条件中仍要求具有利害关系，因此如行政诉讼法不进行修订，明确社会团体的起诉资格，实践中仍会持续存在争议。因此大陆地区首先需要在现有制度框架下对于现存法律争议问题进行回应，给予社会组织提起环境公益诉讼权限并作出具体程序规定与制度设计。至于是否要借鉴台湾给予公民提起环境行政公益诉讼问题，从目前实践而言，已经给予了公民信访、生态环境有奖举报等渠道。吸纳公民参与环境监督不等同于将公民作为起诉原告，实践中可以在制度设计过程中通过建立公民与社会组织以及与检察机关的联系机制来解决公民参与问题。如果完全放开公民环境行政公益诉讼限制，基于地方政府存在败诉考核，实践中出现败诉可能后地方政府及部门会倾向于同起诉者沟通从而使其撤回起诉，在沟通过程中可能支出诉讼经费给起诉者个人，而非解决具体环境问题。
（二）起诉程序
目前对于检察院行政公益诉讼程序相对较完善，社会组织参与环境行政公益诉讼可借鉴台湾地区与检察院现有机制，分为如下阶段：
1.履职申请阶段：社会组织发现行政机关存在履职问题后，可以提供初步证据向主管部门提交履职申请，先由主管部门对于履职申请进行处理反馈。
2.线索移送阶段：如行政机关不履行职责或履职不到位，社会组织可以将线索同步移送上级主管部门以及检察机关，上级主管部门可通过稽查等渠道进行监督，检察机关可通过启动环境行政公益诉讼立案方式进行监督，督促行政机关正确履行职责。此前环境公益诉讼主要着眼于检察机关，实践中上级主管部门在专业能力以及破除地方保护主义上具有优势，因此制度设计中也可以引入上级主管部门，通常在上级主管部门与地方检察机关双重监督与指导下，大部分行政机关能够妥善履行法定职责，履行职责后行政机关应同步向社会组织、检察机关以及上级主管部门作出履职答复，检察机关在收到履职答复后作出是否正式提起环境行政公益诉讼决定并及时送达社会组织。
3.提起诉讼阶段：如对于行政机关履职答复仍然不满，且检察机关未提起环境行政公益诉讼，社会组织可以发布公告，公告期内其他社会组织、公民可以选择作为第三人加入诉讼程序，检察机关也仍可以选择加入环境行政公益诉讼，从而最大程度发挥检察机关作用。
（三）配套制度
台湾地区在环境基本法中明确了应当对诸如律师、监测鉴定或其他诉讼费用负担的问题，因此大陆地区在完善环境行政公益诉讼过程中，也可以借鉴台湾解决社会组织在诉讼时面临的费用难题，从而调动其积极性。
五、结语
通过对两岸环境行政公益诉讼制度的全面比较，可以发现两岸在制度设计、诉讼主体、受案范围以及前置程序等方面既存在相似之处，也各有特色。台湾地区的环境行政公益诉讼制度以其完备的法律体系为基础，通过“行政法+特别法”的模式，为公益诉讼提供了明确的法律依据。其诉讼主体广泛，包括人民和公益团体，且在司法实践中对“受害人民”的解释较为宽泛，有利于更多主体参与环境保护。同时，台湾地区的环境特别法规定了必要的前置程序，既避免了诉讼的滥用，也给了行政机关自我纠正的机会。然而，台湾地区的公民诉讼在实践中运用不广，当事人对特殊程序要求不熟悉等问题仍待解决。
相比之下，大陆地区的环境行政公益诉讼制度在近年来取得了显著进展。从地方试点到全国立法，从概括性规定到具体操作规程的出台，大陆地区逐步建立了以检察院为主体的环境行政公益诉讼制度。检察院作为法律监督机关，在环境行政公益诉讼中发挥了重要作用，通过检察建议等前置程序，有效督促行政机关履行职责。然而，大陆地区的环境行政公益诉讼制度也面临一些困境。一方面，仅由检察院提起公益诉讼可能存在问题发现能力有限、地方保护主义等难题；另一方面，完全放开公民和社会团体提起公益诉讼又可能引发诉讼泛滥、资源浪费等问题。因此，如何在保障公益诉讼有效性的同时，避免过度干预行政机关的正常履职，成为环境行政公益诉讼制度设计的重要课题。为了解决这一困境，大陆地区应在现有制度框架下，进一步明确《环境保护法》与《行政诉讼法》之间的关系，明确社会组织提起环境公益诉讼的权限。同时，可以借鉴台湾地区的经验，完善前置程序、诉讼费用负担等配套制度，调动社会组织参与环境行政公益诉讼的积极性。在具体操作层面，可以建立履职申请、线索移送、提起诉讼等阶段的程序规范，确保公益诉讼的有序进行。
综上所述，两岸环境行政公益诉讼制度各有千秋，也各自面临着不同的挑战和问题。未来，两岸应在相互借鉴的基础上，继续探索和完善环境行政公益诉讼制度，为环境保护事业提供更有力的法治保障。同时，加强两岸在环境法治领域的交流与合作，共同推动环境公益诉讼制度的创新发展，为构建人类命运共同体贡献智慧和力量。
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