782号文下新增资产类型REITs的合规突破

随着我国城镇化进入高质量发展新阶段，城市更新作为推动城市转型发展的关键路径，在实践中面临诸多亟待破解的矛盾。这些矛盾既涉及制度供给与实施需求的适配问题，也关乎多方利益的协调平衡，更直接影响城市更新的可持续性。探究城市更新矛盾的法治破解路径，对于保障城市更新行动行稳致远具有重要意义。
一、782号文关于新增资产类型的核心政策解读
首先，什么是REITs？不动产投资信托基金（REITs）是向投资者发行收益凭证，募集资金投资于不动产，并向投资者分配投资收益的一种投资基金。实际上是以信托的方式将不动产的实体资产以及未来的现金流量转变成可在资本市场上出售和流通的标准金融份额。
2021年6月21日，首批9单基础设施公募REITs产品成功挂牌上市，标志着中国公募REITs市场的开端。2024年7月，国家发改委发布《关于全面推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目常态化发行的通知（发改投资〔2024〕1014号）》（以下简称“1014号文”），标志着中国基础设施公募REITs正式迈入常态化发行阶段。
782号文是在1014号文基础上实现的政策延伸，进一步拓宽了REITs资产覆盖范围，为文旅、养老设施等新资产类型的发行提供了政策依据。
从修订内容看，782号文首次将文化旅游、养老设施列为鼓励探索的新型资产类型，打破了此前REITs主要服务于传统基建行业的限制，并通过建立民企项目专项协调服务机制解决了这两类资产中民营项目的合规梳理问题，提供解决路径。
文旅、养老设施被纳入REITs盘活存量资产可化解部分企业融资难问题，吸引社会资本参与民生项目建设；根据国家统计局数据显示，目前文旅类国企平均负债率为65%，利息支出占到营业利润比重达到38%，REITs进场能够帮助行业脱困于高负债、高投入的情形。但同时，这两类资产的合规风险也不容忽视，其与传统基建REITs（如高速）相比，文化旅游和养老设施存在权属关系更复杂、审批环节更多、收益稳定性受政策与市场波动影响更大等特点，对合规提出了重大挑战。
二、文化旅游、养老设施REITs的核心合规痛点
根据监管规定，基础设施不动产投资信托基金（REITs）应当符合以下三项关键合规要求：一是底层资产要权属清晰、经营稳定、无产权和经营风险；二是基金存续期内每年合并账面可分配利润的90%以上必须以现金形式分红给投资者，也就是运营端能实现收益稳定化；三是需要委托具有相关专业资质的运营管理机构来进行底层资产的经营管理，保障底层资产平稳运营。
文化旅游资产的合规痛点集中体现在土地、审批与收入三大维度。在土地权属方面，多数文旅项目涉及集体土地或划拨用地，甚至还涉及风景名胜用地、宗教用地、商业用地、农村宅基地等，土地合规性转化面临诸多障碍。在审批合规方面，旅游景区等级评定、特种设备使用许可、消防验收等手续缺失或过期的情况较为普遍，尤其老旧景区因建设年代久远，部分投资手续不全，补正流程复杂。在收入合规方面，文旅项目收入构成多元，政府补贴、门票收入、二次消费收入的真实性核查难度较大，且收益稳定性不足，淡季旺季客流差异明显。根据《风景名胜区条例》第三十八条规定，风景名胜区的门票收入和资源有 偿使用费实行收支两条线管理。所以，景区门票收入需要上缴地方政府或者财政，难以作为投资收益分配给REITs项目的投资者。
养老设施资产的合规难点主要在产权、资质与盈利稳定性。产权方面，养老设施多依托公益用地或划拨用地建设，转为经营性用地的审批流程繁琐，集体建设用地能否用于养老设施并未明朗。资质方面，医养结合项目需同时具备养老机构设立许可与医疗机构执业许可证，两类资质的办理与延续衔接存在诸多问题，医保定点资质的合规性及资金使用监管也成为重点难点。盈利稳定性方面，养老设施收入中政府购买服务、养老补贴占比较高，此类收入的持续性证明难度大，且床位利用率受区域人口结构影响显著，部分项目难以满足REITs对现金流稳定性的要求。
两类资产还存在共性合规痛点：第一是现金流归集难。文旅项目和养老项目存在着点多和月费两种收费形式，因此会产生大量的交叉资金流，在核查时会增加巨大的工作量。第二是关联交易的公允性较难判断。由运营管理方和原始权益人关联形成的物业租赁、管理服务等关联交易的定价问题，都属于监管重点关注的问题之一。第三是资产边界不清晰。文旅综合体中的公益性资产和经营性资产难以划分，养老设施的公益服务区域和经营性配套区域如何分解也难以判断。
三、782号文框架下的合规突破路径
土地权属合规需分类施策，形成程序闭环。集体土地与划拨用地可参照相关经验，通过补缴出让金、补办手续实现划拨转出让；集体经营性建设用地可借助782号文政策，对接自然资源部门完成入市。资产拆分时应严格剥离公益性部分，聚焦经营性资产，并以第三方评估明确拆分后权属与价值。涉及文旅项目中如文物保护单位周边等特殊资产，则须提前获取文物部门专项批复，确保利用合规。
审批与资质合规应建立清单管理与政策衔接机制，梳理核心审批事项，核查各类资质，对缺失手续制定清晰补正流程与时间节点；同时建立资质到期预警，提前六个月启动延续办理，确保证照持续有效。还需利用782号文的协调机制，对接发改、文旅、民政等部门，争取政策支持以简化流程。
收入与现金流合规需构建核查穿透与稳定佐证体系，通过合同、发票及资金流水相互印证来确保收入真实，区分合规与不合规收入，规范文旅二次消费台账，并要求养老政府补贴提供持续支持文件。盈利稳定性可借助历史数据与未来预测双重佐证，文旅项目提供近年游客量、消费数据及营销计划，养老项目结合人口结构分析床位利用率趋势。资金监管上应设立独立监管账户，明确归集路径与使用审批流程，并引入第三方机构全程监督。
四、律师在新增资产类型REITs中的实操服务指引
782号文为文化旅游、养老设施REITs发行打开了政策窗口，为律师提供了高端商事服务新场景。律师应精准把握政策要求与行业特点，通过专业服务助力解决项目合规问题。
在前期尽调阶段，律师应聚焦调查重点，覆盖土地权属、审批资质、经营收入及关联交易。重点确认土地实际用途与经营内容是否一致，核实关键资质的当前有效性。财务核查则需将资金流水与收入台账进行完整比对。最终出具的尽调报告应明确各类风险等级，并提出切实可行的整改建议，整理成一份包含风险点和具体整改方案的综合报告。
在交易结构设计阶段，律师的工作目标应当紧扣权属隔离和风险规避这一交易安排的重心所在，在进行REITs架构设计时，以项目公司为载体，从原始权益人开始向上构筑层层营垒，再抵达专项计划和基金层面，将底层资产和原始权益人的风险相分离；对于涉及国资背景的原始权益人，则应当严格执行国资进场审批，保证资产注入和股权转让合法。针对注入资产方面，则要厘清资产条件、定价及交割等问题，避免存在形式上规范而实质上违规的问题，譬如不能存在变相融资及资产虚增的现象。
申报与反馈阶段，撰写法律意见书需着重回应监管关注的核心问题，例如土地权属转化、资质合规性与收入稳定性等，对已完成整改的风险点附上完整的证明材料。就监管问询中可能提出的土地权属合规、关联交易公允等一般化问题，要事先做好预判，提前与券商和评估机构做好协同工作。
存续期服务阶段，律师应建立常态化监控与纠纷及时响应相结合的工作机制。定期核查资质有效性、关联交易执行情况及信息披露是否合规。针对存续期内可能出现的租金拖欠、资质纠纷或政府补贴调整等问题，需事先制定相应的诉讼或仲裁预案，协助运营方完善风险处置流程。