工伤认定争议中非本人主要责任的举证与认定

编者按
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编辑提示
为深入学习贯彻习近平法治思想，贯彻落实党的二十届四中全会关于“完善实质性化解行政争议机制”的有关要求，进一步推动行政法学理论研究与行政审判实践深度融合，国家法官学院《法律适用》编辑部与最高人民法院行政审判庭《行政执法与行政审判》编辑部于2026年1月6日联合推出“实践法学笔谈·行政执法与行政审判”专栏。本期特邀学者与法官就工伤认定争议展开探讨，重点讨论交通事故工伤中非本人主要责任的举证和认定等实践疑难问题，希望为相关问题的讨论提供一些参考。
《工伤保险条例》（以下简称《条例》）第14条第6项规定，职工“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”，“应当认定为工伤”。据此，非本人主要责任的职工有权获得工伤认定。但什么是非本人主要责任，谁来证明，谁来认定，都是有待解决的现实问题。
一、问题的提出
近来，《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（三）》（人社部发〔2025〕62号，以下简称《意见三》）第6条指出：“《条例》第十四条第（六）项规定的‘非本人主要责任’的认定，应当以公安机关交通管理等有关部门出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据。公安机关交通管理等有关部门没有确认交通事故事实存在且申请人不能证明职工受到非本人主要责任交通事故伤害的，社会保险行政部门应当作出不予认定工伤结论。”
这一意见表明，第一，申请人需要就交通事故伤害、非本人主要责任作出证明；第二，非本人主要责任要么是以交通管理等有关部门的认定为依据加以认定，要么由申请人加以证明，社会保险行政部门无需对交通事故责任作出自己的判断。这一意见与《条例》等既有规定和做法之间可能存在不一致的地方。可能的争议在于，申请人需要就“非本人主要责任”承担举证责任吗？社会保险行政部门不需要展开调查核实和判断吗？
二、对于非本人主要责任的举证
“非本人主要责任”，是指并非主要因为本人的缘故而发生交通事故，包括本人无责任、本人次要责任、同等责任三种类型。这是工伤认定上的一个评价性要件。工伤认定时需要证明存在评价得以成立的具体事实，亦即评价根据事实。评价本身不是要件事实，有待证明的是“非本人主要责任”所对应的具体事实，包括交通事故事实和事故原因事实，再由有权机关对这些具体事实作出评价，判断是否构成“非本人主要责任”这一要件。其中，交通事故事实和事故原因事实，诸如道路上存在遗撒物、迎面驶来逆行车辆等，是纯粹的事实认定问题，而且是积极事实的认定；“非本人主要责任”则是评价问题，亦即针对某些事故原因事实是否构成“非本人主要责任”作出判断，这相当于一次法的适用。
按照《条例》第18条规定，提出工伤认定申请应当提交工伤认定申请表等材料。[1]“工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。”由此看来，申请人须说明事故发生的原因等基本情况。该条例仅仅要求申请人说明事故发生的时间、地点、原因，并没有进一步要求申请人证明事故责任的大小。这是因为责任的大小或主次属于评价问题。
具体而言，在证明非本人主要责任的问题上，申请人需要证明发生了交通事故、自己的伤害是交通事故所致、交通事故发生的原因。为了使自己的证明可信，可能还需要结合案件情况，进一步说明发生交通事故后是否采取措施固定现场证据（诸如事故现场痕迹、车载电子数据等）、是否及时报警等。像《意见三》第6条所说的“交通管理等有关部门没有确认交通事故事实存在”，很可能就是因为申请人没有及时报警，导致有关部门在事后无法查证交通事故存在。这时就需要申请人对没有及时报警的原因作出说明。
三、对于非本人主要责任的举证责任
按照《条例》第19条第2款规定，用人单位否定工伤的，应当提供并非工伤的事实根据。[2]对此，《工伤认定办法》第17条作出进一步规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定。”这一规定显示，第一，在工伤认定中，受到伤害的职工应当举证说明损害及其原因等，用人单位可以对职工一方的主张进行反驳，但应就其反驳所依据的抗辩事实进行举证。第二，在用人单位不举证时，社会保险行政部门可以根据既有证据作出工伤认定。用人单位不举证的后果是社会保险行政部门作出工伤认定。这表明，《条例》第19条第2款所说的“举证责任”，与理论上结果意义上的举证责任概念内涵大体是一致的。在事实不清的情况下，由用人单位而非职工一方承担举证责任。第三，即使没有交通部门等的责任认定，社会保险行政部门亦可作出工伤认定。
但是，用人单位对不认定工伤的事实根据承担举证责任，这一规则不应适用于工伤认定的所有情形，否则就会不合常理。这里需要区分一般情形和特殊情形。一般情形是用人单位负有安全保障义务的领域，这是工作的常规状态；特殊情形是不由用人单位保障安全的领域，诸如因工外出等，这是工作的例外状态。按照《条例》第4条第2款规定，用人单位有义务为其职工提供安全可靠的工作环境，对其工作场所负有管理的职责。[3]职工应遵守相关规定，但只要不是故意违反，都有可能在发生事故时被认定为工伤。在用人单位所控制的工作场所发生事故，由负有安全保障义务的用人单位承担举证责任，具有合理性，符合举证责任分配的一般规则。一旦超出工作场所的范围，也就超出了用人单位的安全保障义务的范围。这时就应遵循一般的举证责任规定，由职工承担举证责任，否则就相当于迫使用人单位履行不可能完成的任务。而“非本人主要责任”的认定问题针对的就是交通事故这样的特殊情形、工作的例外状态，由职工本人就“非本人主要责任”的事实根据承担举证责任更为合理。职工本人通常最清楚交通事故及其发生的过程，乃至事故发生的原因，由职工一方承担举证责任合乎常理。虽然囿于认识能力，职工可能无法解释说明事故发生的原因及其责任所在，但至少应当举证证明交通事故及其发生的过程，工伤认定机关可以综合判断其是否完成了举证责任。
上述观点虽然并非《条例》的明确规定，但仍处于《条例》的可能范围之内，也可以在实务中获得一定共识的支持。最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅、司法部办公厅《关于共同推进社会保障领域行政争议预防与实质化解的座谈会纪要》就曾指出：“工伤认定的事实认定应遵循一般的举证责任与证明标准，在受伤职工与用人单位之间公平合理的分配举证责任。”案件中，理应首先针对案件事实进行核查和判断，再由职工对存在客观的异常状况承担举证责任。如果查明路况、环境、车辆状况等均无异常，也只能认定交通事故系由职工自身的责任造成。
四、对于非本人主要责任的核查认定
这也引发一个问题，上述的举证责任会是在怎样的情况下适用呢？通常的过程是，申请人提出工伤认定的申请，提出证明非本人主要责任的事实根据（评价根据事实）；用人单位等提出反驳，提出证明本人主要责任的事实根据（评价妨碍事实）；社会保险行政部门展开调查核实，仍然无法作出是否构成非本人主要责任的判断。只有在出现了这种事实不清的状况时，才对于评价根据事实适用举证责任的规则，由承担举证责任的申请人一方承担不利的后果。对于工伤认定的评价妨碍事实，应当由提出该项主张的用人单位或者社会保险行政部门承担举证责任。也就是说，在举证责任适用之前，社会保险行政部门需要就相关证据进行审查，就相关情况进行调查核实，对是否构成非本人主要责任作出判断。
《条例》第19条第1款规定表明，[4]社会保险行政部门可以开展调查核实，而且享有调查核实的权限，有关主体负有协力义务。在调查核实时，已有其他部门的认定，社会保险行政部门可以不再进行调查核实。
或许有人会说，社会保险行政部门并非交通管理部门，无权对交通事故及其责任作出认定。但是，道理上并非如此。既然《条例》赋予社会保险行政部门工伤认定的职权，那么，社会保险行政部门就有权对工伤认定的条件是否具备进行审查。其审查的目的是判断是否构成工伤，而不是为交通事故的相关责任追究提供前提。从《条例》第19条第1款、《工伤认定办法》第17条都可以得出，社会保险行政部门负有调查核实的职责。而且，社会保险行政部门长期从事工伤认定的工作，积累了大量的经验，不仅有责任，也有能力对是否认定工伤作出适当判断。在其他机关就工伤认定的某个条件作出了判断时，社会保险行政部门一般应予以尊重，但仍然负有审查的职责。
对于交通事故认定书，根据《道路交通安全法》第73条规定，[5]交通事故认定书是交通管理部门对调查的交通事故事实作出的评价，由法律规定成为一种证据。交通事故认定书作为证据，就存在被推翻、不作为定案根据的可能。根据《道路交通事故处理程序规定》第71条规定，如果当事人对交通事故认定有异议，可以提出书面复核申请。另外，按照《道路交通事故处理程序规定》第67条规定，[6]交通管理部门即使无法作出交通事故认定，也要出具道路交通事故证明。社会保险行政部门可以综合申请人提供的相关证据、自身调查核实的情况以及案件的其他相关情况，就是否构成工伤作出认定。
关于事故责任的认定，最高人民法院的基本立场是，虽然有权机关可以认定是否构成本人主要责任，但可以通过相反证据推翻其结论。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第1条第1款规定，“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项‘本人主要责任’……情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外”。与其相对的是第1条第3款规定，“《工伤保险条例》第十六条第（一）项‘故意犯罪’的认定，应当以刑事侦查机关、检察机关和审判机关的生效法律文书或者结论性意见为依据”。有权机关针对故意犯罪的认定就代表法的意见，不能通过相反证据推翻。
《最高人民法院行政法官专业会议纪要（七）（工伤保险领域）》第3条也曾同样指出，[7]即使有其他的相关认定，社会保险行政部门也可以根据既有证据作出新的判断和认定；社会保险行政部门可以对交通管理部门的责任认定进行补充甚至推翻。这是其职责所在。
社会保险行政部门需要在申请人举证、用人单位反驳、有关机关的认定和自行调查的基础上作出综合判断，那么，案件事实要证明到何种程度，社会保险行政部门才能作出判断和认定呢？这就涉及证明标准的问题。在证明标准上，要求最高的排除合理怀疑标准可适用于刑事案件和限制人身自由的行政案件，要求较低的优势证据标准可适用于简易程序的行政案件，而中等程度的清楚而有说服力标准可适用于民事案件和一般的行政案件。在案件事实达到清楚而有说服力的程度，社会保险行政部门作出对事实的认定是适当的。也就是说，申请人所举证据具有优势，证据之间具有清楚的逻辑关系，而且具有一定的说服力，这时就可以对事实作出认定。有时案件只有申请人一方的证据，甚至只有受伤职工的陈述，而没有其他现场证据、证人证言等辅助证明。这是很难达到事实清楚而具有说服力的程度的。这时，社会保险行政部门应积极行使调查权限，进一步澄清案件事实。如果仍无法查明，也就只能作出不予认定工伤的结论。
应当说，因交通事故引起的工伤认定案件有其多样性和复杂性，不可能为有限的既有认定规则所涵盖，争议难免发生。在社会保险行政部门综合判断作出工伤认定后，用人单位如果不服，可通过申请行政复议或提起行政诉讼请求法院撤销工伤认定。
五、关于《意见三》第6条的两点意见
由此看来，《意见三》的第6条意见提及的两个方面应当得到恰当理解，才能合乎现行立法规定，才能与法院的一般立场保持一致。
第一，虽然对于交通事故事实及其责任认定，公安机关交通管理等有关部门出具的法律文书或者人民法院的生效裁决都是重要的依据，但均有被推翻的可能。社会保险行政部门作为工伤认定的机关，有权、也有责任对工伤认定的条件是否具备展开调查核实。《意见三》不应简单地以其为依据，社会保险行政部门不应怠于对案件事实的调查核实。当然，作为专业机构的交通管理等有关部门积极履行法定职责，对于工伤认定案件的解决具有十分重要的意义，社会保险行政部门可以寻求其帮助。
第二，申请人对职工受到非本人主要责任的交通事故伤害负有举证责任，应当举证证明事故事实和事故原因事实。社会保险行政部门应当综合各种证据，对申请人的举证作出评价，认定其是否属于“非本人主要责任”。在案件事实的证明达到清楚而有说服力的程度，就可以作出认定工伤或不予认定工伤的判断。只要能合理得出“非本人主要责任”的结论，社会保险行政部门就应当作出认定工伤的决定。如果在充分举证、调查之后，案件事实仍然不能得到澄清，难以为是否属于“非本人主要责任”的判断提供事实根据，这时就应当适用举证责任的规定，由申请人承担不利后果，社会保险行政部门就应当作出不予认定工伤的决定。
注释
[1]《工伤保险条例》第18条第1款规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。”
[2]《工伤保险条例》第19条第2款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”
[3]《工伤保险条例》第4条第2款规定：“用人单位和职工应当遵守有关安全生产和职业病防治的法律法规，执行安全卫生规程和标准，预防工伤事故发生，避免和减少职业病危害。”
[4]《工伤保险条例》第19条第1款规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职业病诊断和诊断争议的鉴定，依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的，社会保险行政部门不再进行调查核实。”
[5]《道路交通安全法》第73条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。”
[6]《道路交通事故处理程序规定》第67条规定：“道路交通事故基本事实无法查清、成因无法判定的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人，并告知申请复核、调解和提起民事诉讼的权利、期限。”
[7] 《最高人民法院行政法官专业会议纪要（七）（工伤保险领域）》第3条指出：“公安交管部门未出具交通事故责任认定书或者交通事故责任认定书内容不明确，社会保险行政部门调查核实后，可根据是否存在交通事故、是否依法报案以及交通事故证明书内容等综合判断职工是否对交通事故负主要责任。”