两高新规重塑非法占用耕地案件法律适用规则

2026 年 5 月 11 日，最高人民法院与最高人民检察院联合发布《关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2026〕10 号，以下简称《规定》），将于 5 月 18 日正式施行。这部共二十一条的综合性司法解释，集行政、民事、刑事、公益诉讼和执行规则于一体，标志着我国耕地保护司法体系迈入 "全链条、全方位、全覆盖" 的新阶段，为落实最严格的耕地保护制度提供了坚实的法治保障。
《规定》的出台，正是司法机关对耕地保护严峻形势的积极回应。据统计，2020-2025 年全国法院共审结耕地保护领域行政案件 23.98 万余件、民事案件 39.97 万余件、刑事案件 45667 件，检察机关起诉非法占用农用地犯罪 9800 余人，督促复垦耕地 25.2 万亩。
《规定》的制定，针对实践中存在的责任主体认定难、行政处罚追责期限不清、民事合同效力认定标准不一、刑事定罪量刑尺度不统一等突出问题，作出了明确具体的规定，为执法司法实践提供了统一的裁判规则。
一、行政法律责任：精准界定，强化执法效能
行政法律责任方面，《规定》作出了三项新的裁判规则，两高在新闻发布会上强调：一是明确非法占用耕地的行政法律责任主体；二是行政机关对新建违法建筑的制止权；三是行政处罚的追责期限。三项裁判规则的作出，强化追究非法占用耕地行为人的行政法律责任。
（一）双重责任主体认定：
《规定》第一条创新性地明确了非法占用耕地行政法律责任主体的双重认定标准。一方面，直接实施非法占用耕地行为的公民、法人或其他组织，当然是责任主体；另一方面，针对行政机关经合理审慎调查仍无法确定行为人的特殊情形，将实际占有、使用土地且拒不配合行政机关依法处置的主体也列为责任主体。
这一规定精准回应了实践中"违建易查、主体难定" 的痛点。在非法占地建设后，通过买卖、抵债、赠与、租赁、委托经营、合作经营、入股等方式导致建设行为人与实际使用人分离的情况十分常见，常常造成执法僵局。《规定》确立的“违建必处，拒执必究” 原则，既打击了非法建设行为，又遏制了恶意逃避监管、拒不配合处置的行为，确保违法行为人无利可图、无处遁形。
（二）行政制止权：
该裁判规则属于行政强制行为范畴，针对非法占用耕地建设中“边查处、边施工”的顽疾，《规定》第二条明确行政机关在作出责令停止建设或限期拆除决定后，对继续施工的行为，可依据行政强制法第九条以及城乡规划法第六十八条的有关内容，采取查封施工现场等措施予以制止。这一规定强化了行政机关的即时制止权，避免违法建设形成既成事实后增加处置难度和成本。
（三）追责期限：
《规定》第三条作出重大制度创新，明确非法占用耕地行为在耕地恢复至未被占用状态前，视为行政处罚法规定的"继续状态"，追责期限从违法行为终了之日起计算，确立了"继续状态" 认定标准。这一规定彻底改变了实践中对追责期限的模糊认识，打破了“违法行为超过两年就无法处罚”的误区，确保违法者不能通过拖延时间逃避法律责任。
二、民事法律责任：厘清合同效力，平衡各方利益
民事法律责任方面，《规定》明确非法占用耕地合同的效力及相应法律
后果，依法追究非法占用耕地行为人的民事法律责任。
（一）合同效力认定：
《规定》第八条坚决否定非法占用耕地行为的民事效力，明确，当事人约定占用耕地建房、建窑、建坟、挖砂、采石、采矿、取土等，以及买卖、租赁建在耕地上的房屋等内容，违反土地管理法禁止性规定的，应当认定该约定无效。这一规定与民法典第一百五十三条"违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效" 的规定一脉相承，从民事法律层面彻底否定了非法占用耕地行为的合法性，切断了此类违法行为的民事流转链条。
（二）无效合同处理：
《规定》第九条对无效合同的处理作出明确指引，要求人民法院按照诚信原则和公平原则，结合当事人过错程度，合理确定财产返还、折价补偿、赔偿损失等民事责任的承担。如，对于农民因不知情租赁他人非法占用耕地建设的房屋，合同被认定无效后，应根据双方过错程度，合理确定租金返还、装修损失赔偿等问题，既打击了非法占地行为，又保障了农民的合法权益。
三、刑事法律责任：细化定罪标准，彰显从严惩治
刑事法律责任方面，《规定》明确非法占用农用地罪的行为方式等，依法追究非法占用耕地行为人的刑事法律责任。
（一）行为方式界定：
《规定》第十一条明确"造成耕地毁坏" 的具体情形，详细列举了构成非法占用农用地罪的五种行为方式，包括：非法占用耕地实施建房及其他设施建设（区分建筑物形成、基础完成、地基施工完毕、基坑开挖完毕等不同阶段）；建窑、建坟、挖湖造景；挖砂、采石、采矿、取土；排放污染物、堆放废弃物造成耕地严重污染等。这一规定解决了实践中对“改变用途、造成毁坏” 认定标准不一的问题，增强了刑事打击的精准性和可操作性。
（二）数量标准：
《规定》第十二条明确了“数量较大，造成耕地大量毁坏”的量化标准，区分永久基本农田与一般耕地，对永久基本农田和永久基本农田以外的其他耕地实行差异化保护：非法占用并毁坏永久基本农田五亩以上，或其他耕地十亩以上，即构成犯罪。同时规定，数量未达标准但按比例折算合计达标，或二年内曾因非法占用农用地受过二次以上行政处罚又非法占用耕地且数量达标准一半以上的，也构成犯罪。这一规定体现了对永久基本农田的特殊保护，符合国家粮食安全战略要求。
（三）竞合规则与量刑情节：
《规定》第十三条明确实现精准打击与宽严相济，规定非法占用耕地同时构成非法占用农用地罪、污染环境罪、非法采矿罪等犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。第十五条规定了从重处罚情形，包括：行政机关责令停止后继续实施、暴力抗拒执法、向国家工作人员行贿等，对主观恶性大、社会危害性严重的行为予以严惩。
同时，《规定》第十六条体现了宽严相济的刑事政策，明确行为人积极修复治理、恢复种植条件的，可以依法从宽处罚，情节轻微的可以不起诉或免予刑事处罚，情节显著轻微的不作为犯罪处理。这一规定鼓励违法者主动纠正错误，降低耕地恢复成本，实现“惩罚与修复并重”的生态司法理念。
（四）职务犯罪：
《规定》第十七条对国家机关工作人员涉耕地职务犯罪作出明确规定，对滥用职权、玩忽职守致使公共利益遭受重大损失的，以滥用职权罪或玩忽职守罪定罪处罚；对徇私舞弊非法批准征收、征用、占用耕地的，以非法批准征收、征用、占用土地罪定罪处罚；同时构成受贿罪的，实行数罪并罚。这一规定从源头上遏制权力寻租导致的耕地流失。
四、行政诉讼、行政赔偿与执行：保障诉权，统一执行标准
（一）起诉期限：
《规定》第四条针对责令限期拆除决定的起诉期限作出专门规定，明确当事人可在接到决定之日起十五日内直接起诉，或先申请行政复议后起诉。对于行政机关在同一决定中一并作出罚款等处理的，区分两种情况：未依法告知十五日起诉期限的，适用行政诉讼法一般起诉期限；已依法告知的，责令限期拆除部分适用十五日特别期限，其他部分适用一般期限。这一规定既尊重了土地管理法的特别规定，又充分保障了当事人的诉权，实现了行政效率与权利保障的平衡。
（二）裁判方式：
《规定》第五条创新性地构建了责令限期拆除决定的分类裁判规则，避免"一刀切" 的拆除模式：
1.对用途符合国土空间规划的违法建筑，判决撤销限期拆除决定并可责令重新作出行为；
2.对应当采取改正措施消除规划影响的，不得判决拆除；
3.对拆除会影响相邻建筑安全或造成重大公益损害的"不能拆除" 建筑，判决确认违法并责令采取补救措施；
4.规划调整后符合新规划的，准许原告撤诉。
这一规定体现了“比例原则”和“利益衡量原则”，在坚决打击非法占地行为的同时，避免过度损害当事人合法权益，实现了国家利益、社会公共利益与个人利益的平衡。
（三）执行标准：
《规定》第二十条明确以恢复种植条件为核心的执行标准，规定：人民法院执行涉耕地案件生效法律文书时，应以维持或恢复耕地种植条件作为停止侵害、恢复原状等执行措施的标准，必要时可委托专业机构评估。这一规定解决了实践中执行标准不明确的问题，确保执行工作不流于形式，真正实现耕地保护的司法目的。
五、行政赔偿责任：严格裁判标准，强化责任落实
实践中部分行政机关因工作人员与他人恶意串通、审查申请材料不严格、第三人提供虚假材料等原因，导致当事人非法占用耕地进行建设并因此遭受损失，对此，行政机关应当承担相应责任。
《规定》第七条：明确人民法院应当根据行政诉讼法以及相关司法解释的规定，综合考虑批准行为在损害发生和结果中的作用大小等因素，依法确定行政机关的赔偿责任。
六、公益诉讼与检察监督：织密耕地保护"防护网"
《规定》第十条明确，非法占用耕地导致破坏生态环境和资源保护，损害国家利益或社会公共利益的，人民检察院可提起公益诉讼。这一规定与《生态环境法典》相衔接，强化了检察机关在耕地保护中的公益代表作用。