新《中华人民共和国行政复议法实施条例》解读

【摘要】2023年修订的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）对行政复议制度进行了系统完善，将2007年《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称“旧条例”）中许多规定内容上升为法律条款，同时新法的一些新规定需要进一步细化落实，实施以来出现的新情况、新问题也迫切需要以修订《实施条例》的方式加以完善解决。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称“新条例”）于2026年4月17日经国务院第83次常务会议修订通过，2026年4月29日以国务院令第836号公布，自2026年7月1日起施行。此次修订是继2023年《行政复议法》全面修订后，对配套行政法规的系统性更新。新条例旨在细化行政复议法有关规定，健全完善行政复议体制机制，实质化解行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，营造法治化营商环境。
新条例在体例规模和制度深度上均有大幅提升。从宏观数据看，新条例共8章77条，较旧条例的7章66条，净增11个条文，新条例重构了旧条例第二章“行政复议申请”，新增“行政复议审理”专章（新条例第四章），强化原第五章“行政复议指导和监督”（新条例第六章），制度重心从单纯的程序规范转向对行政争议的源头治理与实质化解。
本次修订系对2007年条例的全面修订，属同一行政法规的废旧立新，新旧条例之间为前后替代关系。新条例自2026年7月1日起施行，施行后旧条例自然失效废止。关于生效时间，新条例设定了一个缓冲期（自2026年4月29日公布至2026年7月1日起施行），给予行政机关调整工作机制、培训人员的过渡时间。行政复议申请人也应注意时效规则：若被申请复议的行政行为发生在新条例施行之前，复议申请在新条例施行之后提出，原则上应适用新条例的程序规定，但关于行政复议范围的认定，则可以参考行政行为作出时旧条例的规定，以体现“法不溯及既往”原则。
第一章 总则
第一章　“总则”从旧条例的四条（
第一条　至第四条）扩展至新条例的八条，条文数量翻倍，制度内涵发生质的跃升。旧条例总则仅设立法目的与依据、行政复议机关履职保障、行政复议机构职责、行政复议人员资格四项基础条款，整体体量精简、功能较为单一。新条例总则在继承上述条款的基础上，新增全面审查原则（第二条）、调解工作原则性定位（第六条）、行政复议工作规范化建设（第七条）、行政复议信息化与在线法律效力确认（第八条）等核心制度条款，使总则从单纯的组织法、职责法基础，升级为集审查标准、争议化解模式、办案保障机制、数字化路径于一体的纲领性制度框架。
第二章 行政复议申请
新条例第二章重构了旧条例第二章的节架构，将旧条例第二章“行政复议申请”的节架构，从原来的第一节申请人、第二节被申请人、第三节行政复议申请期限、第四节行政复议申请的提出，重构为第一节行政复议范围（新增）、第二节行政复议参加人（整合申请人与被申请人）、第三节申请的提出（原条例第四节整合完善）、第四节行政复议管辖（新增）。此次结构调整，新增了“行政复议范围”和“行政复议管辖”两个专节，使行政复议申请制度更为科学、逻辑更为严密。
1、新增“行政复议范围”一节（新条例第九条至第十条）
旧条例第二章未设“行政复议范围”节，行政复议的范围直接依据《行政复议法》的规定。2023年《行政复议法》第十一条以“14+其他”模式列举了十四项可复议事项，并设“其他行政行为侵犯其合法权益”之兜底条款。然而，兜底条款的开放性不可避免地带来受案范围的认定争议。
新条例第九条将《行政复议法》第十一条第十五项的兜底条款细化为五种具体情形：
（一）对行政机关作出的列入严重失信主体名单决定或者失信惩戒措施不服——即通常所说的列入“黑名单”行为；
（二）对教育行政部门就学校开除学籍和退学处理决定作出的申诉处理决定不服；
（三）对学位授予单位不受理学位申请、不授予学位或者撤销学位行为不服；
（四）对行政机关在公务员或者参照公务员法管理的工作人员录用工作中对报考者违纪违规行为作出的处理决定不服；
（五）认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益。
上述列举的实践意义重大。以列入严重失信主体名单为例，其对当事人权利的影响往往重于一般的行政处罚，但又未被正式定性为“行政处罚”而长期不受行政处罚法的规制。明确“列入严重失信主体名单”行为的可复议性，对于全面保护公民、法人或者其他组织的合法权益非常重要。
在教育行政领域，新条例第九条首次以立法形式确立了对学生开除学籍和退学处理的程序规则：先由学校作出决定，学生不服可向教育行政部门申诉，对申诉处理决定不服再申请行政复议，关注到学校自主管理与教育行政部门监督的分工与衔接。
行政协议作为公私法交融的新型行政行为，其类型化对于统一行政复议受理标准、保护协议相对人的合法权益，发挥着基础性作用。新条例第十条将《行政复议法》第十一条第十三项的“行政协议”类型化为：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
（四）医疗保障服务协议；
（五）其他行政协议。
2、申请人制度的实质性更新
新条例第十一条对“近亲属”作出界定，包括“其他具有扶养、赡养关系的亲属”，较民法典限定的近亲属范围进一步扩展，以覆盖社会生活中更为复杂的家庭关系形态。
新条例第十二条新增个体工商户和农村承包经营户的申请人认定规则。
新条例第十三条继续保留合伙企业申请人规则，并在文字表述上予以精炼。
旧条例第七条规定“股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业合法权益的，可以以企业的名义申请行政复议”。新条例第十四条将适用范围从“股份制企业”拓展至所有“公司”，表述为“公司股东会、董事会认为行政机关作出的行政行为侵犯公司合法权益的，可以以公司的名义申请行政复议”，删除“股东代表大会”的提法（系因《公司法》已无此组织形态）。“具体行政行为”改为“行政行为”，与2023年《行政复议法》将“具体行政行为”全面替换为“行政行为”的立法用语保持一致，覆盖范围更为周延。
3、被申请人制度的精细化
旧条例第十一条至第十四条关于被申请人的规定，被整合和修订后分散于新条例“行政复议参加人”一节中。主要变化有二：
其一，新增行政机关与其他组织共同作出行政行为时被申请人的认定规则，填补了旧条例仅规定行政机关与法律、法规授权组织共同作出行为情形的制度缺口。
其二，随着2023年《行政复议法》第四条确立的“县级以上地方人民政府统一行使行政复议职责”体制的全面落实，被申请人认定与行政复议管辖之间的衔接更为顺畅。
4、申请期限的沿用与复议前置的具体化
旧条例第十五至十七条关于行政复议申请期限的规定，在新条例中得到较大幅度的细化和补充。对于行政机关未履行法定职责的申请期限计算，新条例第二十四条将旧条例第十六条关于有履行期限规定自履行期限届满之日起计算、没有履行期限规定自行政机关收到申请满60日起计算的规定予以重述沿用。
此外，新条例对不予公开政府信息等适用行政复议前置的具体情形作出细化规定（第三十一条），厘清了行政复议与行政诉讼在政府信息公开领域的功能分工，引导当事人先行通过行政复议渠道解决此类争议，发挥行政复议的专业性和便捷性优势。
5、行政复议管辖的明确（新条例第三十二条至第三十三条）
新条例在第二章第四节“行政复议管辖”中对特殊情形下的行政复议管辖作出了专门规定，该规定对特殊主体的行政复议管辖作出了更具操作性的细化规定，避免因管辖不明而产生的受理争议。
第三章 行政复议受理
新条例第三十四条规定：“行政复议机关受理行政复议申请后，发现有下列情形之一的，可以在作出行政复议决定前，组织申请人和被申请人进行调解：……”[^2] 该条将调解提前至受理阶段，与总则第六条调解工作原则性定位相呼应，是新条例实质化解行政争议的重要制度创新。
新条例在第三章“行政复议受理”中增加了行政复议法第三十条第一款第二项所规定的有权提起行政复议的利害关系人的认定标准（第三十五条），同时新增不予受理的行政复议申请范围（第三十六条），明确驳回行政复议申请的情形（第三十七条）
此外，新条例在第三章“行政复议受理”中细化了被申请人自行纠正程序（第三十八条）。这一程序创新赋予了行政机关灵活化解争议的空间，也为行政复议调解的优先适用提供了制度依托——被申请人自行纠正确认错误，可以促成申请人与被申请人之间的和解，进而减少对抗性审理的需要。
第四章 行政复议审理
新条例新增第四章“行政复议审理”，系2023年《行政复议法》修订后，在配套行政法规层面首次设立独立的“审理”章，将旧条例分散于各章的审理规则集中整合并系统完善。全章共三节，第一节“一般规定”（第三十九条至第四十三条）、第二节“行政复议证据”（第四十四条至第四十九条）、第三节“行政复议审理程序”（第五十条至第五十四条）。
1、一般规定
第一节　“一般规定”确立了审理人员人数规则（
第三十九条　）、提级审理规则（第四十条）、被申请人答复义务（第四十一条、第四十二条）以及合并审理制度（第四十三条）。
2、合并审理制度的首次确立
旧条例未设合并审理制度。新条例第四十三条规定，因同一行政行为或者同类行政行为发生的行政复议案件，有下列情形之一的，行政复议机关可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服，向同一行政复议机关申请行政复议；
（二）行政机关就同一事实对多个公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服，分别向同一行政复议机关申请行政复议；
（三）其他可以合并审理的情形。决定合并审理的案件，行政复议机关可以合并作出行政复议决定。该制度在司法领域较为成熟，引入行政复议领域属首次以行政法规形式明确确立。
3、行政复议委员会制度的细化
2023年《行政复议法》在审理程序中规定了行政复议委员会参与机制，但未细化委员会的组成与议事规则。旧条例对行政复议委员会未作任何规定，新条例填补了这一重大制度空白。新条例在第四章第三节“行政复议审理程序”中进一步明确了委员会的组成方式（第五十条）、会议形式（第五十一条）及咨询意见的效力（第五十二条）。
4、规范性文件附带审查程序的细化
旧条例对规范性文件附带审查仅有原则性规定（旧条例第二十六条）。2023年《行政复议法》在审理程序中专门规定了附带审查程序，新条例在此基础上进一步细化了审查程序的操作规则。新条例第五十三条规定了附带审查申请的提出时机及与行政复议中止的衔接规则（“行政复议法第五十六条、第五十七条规定的期限，自行政复议中止之日起计算”）。新条例第五十四条明确了规范性文件超越权限或违反上位法的判断标准。这为行政复议机关审查规范性文件的合法性提供了更为清晰的操作指引，强化了行政复议对抽象行政行为的监督功能。
第五章 行政复议决定
旧条例在第四章（行政复议决定）实为行政复议审理整个流程的规定，涵盖了复议机构的组成、证据、审理程序、行政复议中止、行政复议终止及作出行政复议决定等整个复议审理流程。新条例将行政复议审理（程序）和行政复议决定（结果）进行了区分，并将行政复议决定单独调整为第五章。
新条例针对《行政复议法》第六十四条（撤销决定）与第六十三条（变更决定）的区分适用，细化了行政行为“内容不适当”（第五十五条）、“未正确适用依据”（第五十六条）、“适用的依据不合法”（第五十七条）、“程序轻微违法”（第五十九条）、”重大且明显违法”（第六十条）等多种情形的判断标准，第六十一条规定了驳回行政复议请求的具体情形。这些细化进一步明确了行政复议机关的裁量范围。
此外，新条例对行政协议类复议案件（第六十二条）和行政赔偿复议类案件（第六十三条）的行政复议决定作出专门规定，回应了这两类日益增多的行政争议类型的特殊审理需求。
第六章 行政复议指导和监督
新条例第六章与旧条例第五章的核心差异可以归纳为八个字：结构优化，补弱增强。
在条文体量上，新条例从旧条例的9条精简为5条，删除了原则性宣示条款和部分内部管理性规定；在制度内容上，新条例并未削弱指导和监督的实质功能，而是通过强化工作责任制的保障内涵、新增行政复议人员履职保障条款、升级培训要求、将统计分析嵌入责任制等方式，使指导和监督的制度密度更高、操作性更强；在制度定位上，新条例的指导和监督不再是笼统的“领导”“督促”“指导”等软性要求，而是转化为责任考核、统计分析、履职保障等具体的制度抓手，实现了从“软约束”到“硬约束”的制度升级。
新条例删除了旧条例第五十三条（“行政复议机关应当加强对行政复议工作的领导”“行政复议机构…对行政复议工作进行督促、指导”）和第五十四条（“加强对…履行行政复议职责的监督”）。这两条属于原则性宣示，旧条例第五十三条在之前文稿中被描述为“笼统规定…缺乏具体的制度抓手”，新条例选择将制度重心放在更具操作性的规则上，体现了立法技术的成熟。
新条例第六十六条在沿用旧条例第五十五条“建立健全行政复议工作责任制，将行政复议工作纳入本级政府目标责任制”的基础上，有两处实质变化：
一是新增“支持和保障行政复议机构依法履行职责”的要求，将责任制的内涵从单纯的考核压力扩展为考核压力与履职保障并重；
二是新增第二款，要求行政复议机构“加强对行政复议工作的统计分析，定期向本级人民政府提交行政复议工作报告”。 旧条例第五十八条虽然已有“定期向本级人民政府提交行政复议工作状况分析报告”的规定，但新条例将统计分析义务直接嵌入工作责任制条款，使其与责任制挂钩，效力位阶更高。这一变化正如司法部负责人所言，“加强对行政复议工作的指导和监督，是行政复议机关及行政复议机构全面履行职责的重要内容”。
新条例第六十七条对应旧条例第五十六条，存在两处重要变化：
一是删除“对所属工作部门”的检查范围。旧条例第五十六条规定对“所属工作部门和下级人民政府”进行检查，新条例只保留“对下级人民政府”，政府对其工作部门的行政复议检查职责不再单独列出，这与2023年《行政复议法》确立的“县级以上地方人民政府统一行使行政复议职责”体制相呼应，行政复议职责集中后，政府工作部门不再是独立的行政复议机关，因此不再需要单列。
二是新增“重大事项及时按照有关规定请示报告”的要求，加强了对行政复议工作的政治领导和组织监督。
新条例第六十八条是全新条款，旧条例第五章没有任何对应规定。该条规定：“行政复议机关应当采取有效措施，支持和保障行政复议人员依法履职办案。” 这是一个重要创新，将行政复议人员的履职保障从内部管理问题上升为法定制度要求。结合新条例第七章第七十二条对行政复议人员及其近亲属实施报复陷害等行为的法律责任规定，新条例构建了对行政复议人员“正向保障+反向保护”的双层保护机制。这一制度与《行政复议法》第六条“国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍”相呼应，为队伍建设提供了具体制度支撑。
新旧条例均规定了行政复议人员培训制度，但新条例第七十条在旧条例第六十条“业务培训”“专业素质”的基础上，明确规定培训内容应包括“政治、理论和业务培训”，培训目标从提高“专业素质”扩展为提高“能力素质”。 这一变化体现了对行政复议人员综合素质的更高要求，也与新增的第六十八条行政复议人员保障条款形成制度配套。
七、法律责任与附则部分的关键更新
1、与监察机关的衔接机制
新条例完善了行政复议与同级监察机关的衔接机制。新条例第七十三条规定，加强行政复议与监察监督的贯通协同，健全信息共享和线索移送机制。行政复议机构在办案中发现行政机关及其工作人员在行政执法和行政复议活动中的违法违纪问题，应当依法移送监察机关处理。这一机制实现了行政复议监督与监察监督的制度联动，使行政复议发现的违法违纪线索能够进入监察追责程序，弥补了旧条例监督效力闭环不足的缺陷。
2、特殊领域法律适用的明确
新条例在附则部分明确了知识产权等特殊领域行政复议案件的法律适用规则。新条例第七十四条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的驳回商标申请、驳回专利申请等行为不服申请行政复议的，依照《中华人民共和国商标法》、《中华人民共和国专利法》的有关规定提出复审请求，解决了《行政复议法》与上述领域单行法律在行政复议程序上的协调适用问题。
八、总结与展望
从2007年旧条例到2026年新条例，修订体现了从“程序框架搭建”到“制度精细塑造”的范式跃迁。旧条例的核心任务是依据1999年《行政复议法》将行政复议制度的操作规则框架搭建起来；新条例则是在2023年《行政复议法》完成系统性修订后，对新时代行政复议制度进行全面的精细化落实。
新条例以调解机制强化、自行纠正程序完善、程序公正保障健全、监督体系系统化为主线，构建了行政争议实质化解的制度矩阵。可以预见，新条例的实施将进一步提升行政复议吸纳和化解行政争议的能力，夯实其作为化解行政争议主渠道的制度根基。
正如专家指出，新条例的出台“意味着我国以2023年修订的行政复议法为支撑、以新条例为核心配套并统摄多部规章与规范性文件的行政复议制度体系已完成系统性重塑并趋于成熟”。当然，制度的生命力在于实施，新条例中行政复议委员会实质运转、监督与监察衔接等制度的实际效果，尚需在实践中检验和调适。