近日，国家文物局就《博物馆藏品管理办法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）公开向社会征求意见。该办法作为规范全国博物馆藏品征集、管理的核心规范性文件，其修订直接关乎国有与非国有博物馆的运营合规、财产权益，更关乎全国文物行业规范化、高质量长远发展。
近十年来，我们为十余家非国有博物馆提供过法律服务，在服务过程中，深度参与非国有博物馆合规运营、藏品管理、权益维权等实务工作，对于行业关切、发展诉求有着充分了解。鉴于本次办法修订对非国有博物馆行业运营发展至关重要，现结合实务经验及现行法律规定，提出修改建议，为非国有博物馆行业良性发展发声，助力全国文物事业公平、合规、健康、可持续发展。
01 征求意见稿中关于藏品征集规定亟须修改，需与《中华人民共和国文物保护法》相匹配
征求意见稿第十二条藏品征集规定与2025年3月1日正式施行的新修订《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）立法精神、核心条款相悖，亟须修改；同时，其对应的法律责任条款即征求意见稿第五十七条应同步修订，确保条款衔接一致、合法适配。
征求意见稿第十二条修改建议
《文物保护法》第五十二条规定：“文物收藏单位应当依法履行合理注意义务，对拟征集、购买文物来源的合法性进行了解、识别。”该条款为义务性规定，而征求意见稿第十二条“博物馆不得征集来源不合法或者来源不明的藏品，征集活动不得有违博物馆职业道德”为禁止性规定，征求意见稿该条内容已经实质违背《文物保护法》的规定。二者在法律性质、规制力度、认定标准、法律后果上均存在本质冲突：一是性质不同，征求意见稿第十二条属于结果导向的禁止性条款，侧重对违规结果予以刚性禁止；《文物保护法》第五十二条属于过程导向的履职义务条款，侧重督促收藏单位履职尽责、从严落实来源核查流程。二是标准不同，征求意见稿条款设定绝对化标准，要求藏品来源必须合法、明确，否则严禁征集，不符合文物流转历史复杂、来源难以彻底核查的行业实际；《文物保护法》仅要求收藏单位履行合理注意、来源合法性核查识别义务，标准更贴合实操、科学合理。
征求意见稿第一条就明确载明“根据《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《博物馆条例》等法律、行政法规，制定本办法”，明确了《文物保护法》作为上位法，是该办法的核心制定依据。《文物保护法》属于国家法律，《博物馆藏品管理办法》属于部门规范性文件，根据下位法服从上位法的基本立法原则，该办法不得与《文物保护法》的规定相抵触。
新修订的《文物保护法》已于2025年3月1日正式施行，回顾该法修订过程，《文物保护法》修订草案二次审议稿曾规定“文物收藏单位不得征集、购买来源不合法的文物”，在审议过程中，有些常委会组成人员、地方和社会公众提出，文物来源情况复杂，为了科学合理地规定文物收藏单位的权利与义务，建议从强化文物收藏单位注意义务的角度予以规范。宪法和法律委员会经研究，建议将上述规定修改为“文物收藏单位应当依法履行合理注意义务，对拟征集、购买文物来源的合法性进行了解、识别”。全国人大常委会审议《文物保护法》时，充分考量行业实际，明确“不得征集来源不合法或者来源不明文物”的规定过于绝对，最终确立了强化收藏单位审慎注意义务、不搞结果一刀切的立法原则。因此，最终施行的《文物保护法》中根本无任何“来源不明”的规定，对藏品来源合法性也仅是规定了文物收藏单位需要履行合理注意义务。
综上，《征求意见稿》第十二条与上位法立法初衷、条款内容严重冲突，违背立法适用基本原则。建议严格按照新修订《文物保护法》第五十二条，删除绝对化禁止表述，实现下位法与上位法的精准衔接。
征求意见稿第五十七条的修改建议
鉴于征求意见稿第十二条需进行修订，其对应的法律责任条款即第五十七条也应同步修改，确保条款间衔接一致、合法适配。征求意见稿第五十七条规定“博物馆取得来源不明或者来源不合法的藏品，由省级文物行政部门或者有关登记管理机关按照职责分工，责令改正，有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得二倍以上五倍以下罚款；没有违法所得的，处五千元以上二万元以下罚款。博物馆征集藏品违反博物馆职业道德的，由省级文物行政部门或者有关登记管理机关按照职责分工，责令改正，处二万元以下罚款。”
具体修改建议如下：
一是“来源不明”的表述与《文物保护法》冲突，《文物保护法》已摒弃“来源不明”的相关规定，本条应删除相关表述，统一法律口径。
二是该条款表述缺乏实操性，该条相关表述不符合博物馆藏品征集工作实际，文字表述不严谨、不规范。实践中，博物馆征集取得来源不明或不合法藏品，往往仅产生相关支出，条款中“没收违法所得”的处罚设定与实际情况不符，缺乏合理性与可操作性，建议对该条款处罚内容、文字表述重新修订，确保合规精准、贴合实际。
三是应该增设免责除外情形。鉴于《文物保护法》中仅规定博物馆对来源不合法的合理注意义务，实践中可能出现“博物馆已完全履行合理注意义务，但后续因客观原因才查实藏品来源不合法”的情形。基于《文物保护法》的立法精神，建议在条款中明确此类免责例外规定，避免不当追责，实现权责统一。
02 征求意见稿需破除差异化规定，落实非国有博物馆平等法律地位
《文物保护法》第五十条明确规定“有关部门应当在设立条件、社会服务要求、财税扶持政策等方面，公平对待国有文物收藏单位和非国有文物收藏单位。”该条款明确确立了国有与非国有文物收藏单位地位平等的基本原则，是本次《博物馆藏品管理办法》修订须遵循的上位法依据。但《征求意见稿》部分条款存在“统一设定义务、割裂保障权利”的差异化规制问题，违背上位法公平原则，亟须修正，保障非国有博物馆合法平等权益。
《征求意见稿》第二十一条规定“经省级文物行政部门批准，并报国务院文物行政部门备案后，文物藏品可以在国有博物馆之间交换。”该条款将藏品交换权限仅限国有博物馆，直接排除非国有博物馆的合法交换权利，存在明显的身份歧视。
本次征求意见稿明确规定了“博物馆应当依法依规履行文物藏品档案备案程序”，该要求统一适用于所有博物馆，未对国有博物馆与非国有博物馆作出差异化区分，设定了同等义务，却在藏品交换环节仅限定“文物藏品可在国有博物馆之间交换”，形成“义务统一、权利割裂”的不合理局面，既违背《文物保护法》确立的公平对待原则，也构成对非国有博物馆的不当差异化对待，不符合行业公平发展的导向。为严格衔接上位法规定、保障国有与非国有博物馆平等权利，建议调整条款表述，明确文物藏品可在国有博物馆、非国有博物馆之间依法交换。打破博物馆身份限制，确保权利与义务相统一、立法与上位法相契合。
征求意见稿第二十六条规定“博物馆终止或者合并，应当依照有关非营利组织的法律法规处理藏品，藏品属于国家所有的可移动文物的，应当由主管的文物行政部门指定其他国有博物馆收藏”，该条款仅规制国有藏品终止处置情形，忽略了非国有博物馆自有藏品的处置情形，存在制度空白。依据《中华人民共和国民法典》非营利法人财产保护规则及《文物保护法》公平原则，非国有博物馆作为非营利法人，对自有藏品享有合法财产权益，其财产处置权应受法律保护。因此建议补充规定：藏品属于非国有博物馆可移动文物的，由主管文物行政部门指定其他非国有博物馆或合法收藏单位有偿收藏；无相关博物馆、收藏单位承接收藏的，非国有博物馆可依法自行处置藏品。如此，既严格契合《中华人民共和国民法典》关于非营利法人财产权保护的相关规定，落实了《文物保护法》公平对待各类博物馆的立法原则，也能充分体现对非国有博物馆行业发展的扶持与鼓励，兼顾条款的合法性、实操性与行业导向性，有效填补非国有博物馆藏品处置的制度空白。
03 建议进一步完善对非国有博物馆扶持与权益保障体系
结合非国有博物馆法律服务实务，当前非国有博物馆在政策扶持、财产确权、流通认定、权益保障等方面仍存在制度壁垒。为激发社会力量参与文物保护、文化传承的积极性，助力海外文物回流，推动行业规范化、多元化发展，现提出细化建议，希望能够在《博物馆藏品管理办法》或未来立法中得以完善。
落实非国有文物收藏单位和公民个人进口文物藏品免征关税待遇
2024年4月30日《国有公益性收藏单位进口藏品免税规定》（财政部 海关总署 税务总局 文化和旅游部 国家文物局公告2024年第4号）发布，该规定仅对国有公益性收藏单位进口藏品予以免税，却没有对非国有文物收藏单位规定同等的进口藏品免税政策，并没有实现财税政策上的公平对待，对于非国有文物收藏单位而言存在不公平，实质上已经违背了文物立法规定与精神。
非国有博物馆是文物保护、小众文化遗产传承的重要力量，而民间个人更是海外文物回流的核心参与者。长期以来，社会资本投入大量资金、资源开展文物征集、馆藏建设、文化传播，有效补充了公共文化资源、盘活民间文物资源。若落实非国有博物馆、公民个人进口文物免征关税政策，既能降低非国有博物馆运营成本、激发社会办馆热情，也能减轻个人回购流失文物的经济压力，加速海外文物回流进程，契合文物事业发展大局。
优化法人财产权制度，尊重非国有博物馆举办者合法权益
自2017年国家文物局发布《关于进一步推动非国有博物馆发展的意见》后，法人财产权确权逐渐被纳入博物馆准入制度，但这一制度目前仍不够完善。根据现有规定，非国有博物馆不得向举办者分配剩余财产，剩余财产需用于公益目的，非国有博物馆终止后，藏品应优先转让给宗旨相同或者相近的博物馆。现行规定过于严格地禁止分配，没有充分考虑到举办者的实际投入和合理诉求；在非国有博物馆终止时，“债务”的承担主体也未明确界定，这使得举办者在运营过程中面临诸多不确定性，忽视了他们的合法利益以及实际操作中可能遇到的难题。
这些制度上的不足，引发了一系列不良后果。一方面，由于担心藏品在未来的归属问题，举办者对于那些极为珍稀的藏品往往不愿进行备案，这直接影响了藏品的正常展示与研究，使得许多珍贵文物无法发挥其应有的文化价值。另一方面，当博物馆面临经营困境，不得不终止运营时，因为剩余财产无法合理分配，部分博物馆陷入了既不注销又难以正常运营的尴尬境地，形成了所谓的“僵尸馆”，不仅造成了社会资源的浪费，也阻碍了文物保护和文化传播工作的有序开展。更为严重的是，这些问题打击了社会公众参与博物馆建设的积极性，使得潜在的博物馆建设参与者望而却步，而现有的非国有博物馆举办者也可能因担忧自身利益无法得到保障，撤回原本投入的资金、精力等资源，最终导致文物失去展示平台，甚至面临再次流失的风险。
举办者们对非国有博物馆倾注心血、资金，将自己收藏多年的藏品拿出来与社会共享，为公共服务事业承担着高度的社会责任，值得社会公众的尊重，值得国家立法层面、政策上的大力扶持与帮助。为了从根本上解决这些问题，促进非国有博物馆的健康可持续发展，建议将非国有博物馆与国有博物馆的财产制度予以区分。虽然二者都是非营利法人，但非国有博物馆属于社会服务机构，其具有独立的财产权利，运行主要依靠举办者保障，国有博物馆属于事业单位法人，代表国家对博物馆资产行使管理、运营等权利，国有文物收藏单位收藏、保管的文物属于国家所有，由中央和地方各级财政保障其运行。
为了确保非国有博物馆能够实现健康发展，必须建立一套完整的制度体系，要为非国有博物馆制定区别于国有博物馆的财产规则。
- 优化剩余财产分配机制，兼顾公益与合理诉求。有意见就提出，非国有博物馆终止时，在清偿博物馆全部债务后，允许按照“谁投资谁所有”的原则合理分配，保障设立者的合法财产权益。
- 明确债务承担主体，降低举办者运营压力。一是界定设立者责任边界，明确非国有博物馆作为法人，以其全部法人财产承担债务责任，设立者仅以其出资额为限承担有限责任，避免设立者因博物馆经营不善承担无限债务风险，消除其运营顾虑。二是建立政府兜底保障与“谁投资谁处置”的双重灵活处置机制，考虑到非国有博物馆在文物保护、文化传承中的特殊贡献，由相关主管部门对非国有博物馆终止运营时无法清偿的合理债务（如文物修复、场馆维护等必要债务）经审核确认后予以补助。对投资者自行承担债务的，非国有博物馆财产可按其意愿依法自行处置。
建议细化完善文物合法取得渠道的认定规则，明确海外回流文物的来源合法性
海外回流文物是博物馆、民间收藏最为关键的来源渠道之一，博物馆通过海外艺术品经营机构、古玩商铺等合法渠道征集入藏，有效挽救、保护了大批我国流失海外的珍贵文物。但现行立法未对该类文物来源合法性作出明确界定，其是否属于《中华人民共和国文物保护法》第六十七条第（五）项 “国家规定的其他合法方式”，长期存在规则模糊、适用不明的问题。为此建议，在本次办法中进一步明确海外回流文物的来源合法性，细化完善文物合法取得渠道的认定规则。对于海外回流文物属于《中华人民共和国文物保护法》第六十七条第（五）项“国家规定的其他合法方式”应明确加以规定。若来源认定标准长期不清晰、取得渠道受限，极易造成博物馆不敢开展海外回流文物征集工作，严重阻碍流失文物回归。
同时，针对民间主体合法取得、流通文物的规制方式，建议调整为负面清单管理模式，明确除国家明令禁止买卖的文物外，其余文物来源视为合法有效，最大限度拓宽文物合法流通渠道，稳定民间收藏与博物馆征集的制度预期。
结语
《博物馆藏品管理办法》作为藏品管理的规定，其修订不能偏离《文物保护法》立法精神，更不能忽视非国有博物馆在文物保护、文化传承中的重要价值。保障非国有博物馆与国有博物馆法律地位平等、权利义务对等、政策扶持同等，既是法定要求，也是激发社会力量参与文物事业、推动海外文物回流、丰富公共文化资源的关键举措。我们呼吁相关部门采纳合理修改建议，完善条款规则、补齐制度短板，构建国有与非国有博物馆协同发展、公平竞争的法治环境，助力我国博物馆行业高质量可持续发展。