趋利避害的审查者——刑事申诉机制失灵的微观激励与制度重构

摘 要
刑事申诉作为纠正生效裁判错误的专门通道，在实践中已普遍陷入“程序空转”的失灵状态。主流解释多归因于司法惰性或外部干预不足，本文则力图揭示失灵的结构性根源——申诉审查者置身于一种极为稳固的“逆向激励结构”之中：驳回申诉几乎没有任何个体风险与组织成本，而启动纠错则必然带来工作负荷骤增、内部人际关系紧张、考评晋升受阻乃至隐性的组织报复。在这一趋利避害的理性选择逻辑支配下，审查者即便形成存在冤错的内心判断，也倾向于做出一纸驳回决定。这种激励结构被科层制的压力型体制、公检法相互配合的部门锁定以及申诉审查标准的模糊与程序的形式化所放大，并最终在最高人民法院、最高人民检察院的金字塔顶端汇聚为近乎绝对的失灵。本文借用组织行为学与制度经济学的工具，解构该逆向激励的生产与再生产机制，并在比较法国、英国等独立再审审查机构经验的基础上，提出设立独立刑事再审审查委员会、推动审查程序司法化、重构审查者正向激励与责任分配等体系性立法建议，以期为跳出申诉失灵困境提供制度方案。
关键词：刑事申诉；审查失灵；逆向激励；理性冷漠；独立再审审查委员会
一、引言
2016年2月1日，浙江省高级人民法院在海南省海口市依法公开开庭，对陈满故意杀人、放火申诉案当庭宣判：撤销原判，宣告陈满无罪。当被羁押了二十四年的陈满身着黑色外套走出法庭时，他早已从中专毕业的青年，变成了年过五十的中年人。自1992年案发、1994年被一审判处死缓，至2016年终于昭雪，陈满及其家人的申诉之路走了整整二十三年。其间，申诉材料一次次递交至海南省高级人民法院、最高人民法院、最高人民检察院，得到的书面答复几乎千篇一律：“原审裁判认定事实清楚，证据确实、充分，定罪准确，量刑适当，申诉理由不能成立，予以驳回。”直到2015年，最高人民检察院在全面复查后，罕见地对这起陈年旧案向最高人民法院提出抗诉，案件才挣脱申诉审查的泥淖，迎来再审的曙光。
然而，耐人寻味的是：在陈满案最终平反的聚光灯下，那些曾经在申诉审查环节做出驳回决定的法官与检察官，无一人因“明知申诉有理而仍予驳回”受到问责或任何形式的质疑。所有聚光灯都打在了当年办案的侦查人员与审判人员身上，申诉审查者安然隐于幕后。这并非陈满案独有的场景。呼格吉勒图案、聂树斌案、张玉环案、张志超案，莫不如此——刑事申诉审查机制在多数时候犹如一堵无声的墙，任凭申诉人磕破额头，也难撼动分毫。而一旦冤案最终在外力推动下平反，那些筑墙者却早已全身而退。
根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第252条，当事人及其法定代理人、近亲属对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉，且申诉不停止判决、裁定的执行。第253条规定了据以启动再审的条件，即发现原判决、裁定认定事实或者适用法律“确有错误”。立法者将申诉设计为通向审判监督程序的孔道，意在构建“有错必纠”的最后防线。然而，司法统计与实证观察却共同指向一个冰冷的事实：通过申诉成功启动再审并最终改判的比例极低。全国法院系统刑事申诉案件的再审启动率长期徘徊在千分之一左右，在最高人民法院层面这一比例甚至更低，高级人民法院的情况亦相差无几。近年来再审启动率再次跌入谷底。申诉审查这个本应灵敏的纠错传感器，早已处于深度失灵的状态。
对此，学界不乏探讨。有观点指出申诉立案标准过高、审查流于形式（陈光中、郑未媚，2005）；有学者揭示再审启动受制于政法系统的内部协调成本和维稳逻辑（张建伟，2020）；亦有实证研究显示一方面自我纠错的刑事再审制度存在天然缺陷，另一方面司法机关本能掩盖错误造成申诉案件无法进入冤错案件视野（何家弘、刘译矾，2015）。这些研究为理解失灵现象贡献了重要视角，但未能充分解释一个更深层的困惑：即便审查者个人认识到原判可能存在错误，其为什么依然选择驳回申诉？换言之，失灵不只是外在制度约束不足所致，更内在地植根于审查者面对的行为激励结构。本文试图从“审查者作为理性行动者”的微观假设出发，对刑事申诉审查机制进行全面剖析。借助逆向激励、组织沉默、制度成本转嫁等分析范畴，论证失灵的发生并非偶然，而是一套系统的自锁装置在起作用，并以此为基础，提出重塑申诉制度激励结构的立法建言。
二、一个稳固的逆向激励结构：驳回有利、纠错有害
申诉审查失灵的直接动力，在于审查者面临着一组非对称的正负激励。此种结构使得“驳回申诉”成为一种占优策略，而“决定再审或提起抗诉”则是职业高风险行为。
（一）驳回行为的绝对安全：责任链条的断裂
过去十余年间，司法责任制一直处于持续强化的轨道上。《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》等文件明确了法官在审判活动中的错案责任，包括故意或重大过失导致裁判错误需终身负责。在近年的呼格吉勒图、聂树斌、张氏叔侄等平反案件中，相继有原审办案人员被追责。但引人深思的是，那些曾在申诉阶段经手审查并作出驳回决定的法官与检察官，无一人因此受到质疑或审查。
制度性的责任断裂表现在：错案追责的时间节点被限定在“原审裁判形成时”，申诉审查行为本身被定性为一种独立于原审的新裁判或司法行政行为，但又不适用审判责任规则。如果申诉审查维持了错误的原判，该维持行为被认为只是未纠正错误，而非制造错误。于是，当错案日后被平反，人们回过头来清算最初铸成错误的侦查、起诉、审判人员时，驳回申诉的审查者却因“当时的证据状况”“申诉理由不充分”等理由完全免责。这就创造出一个绝对安全区：对于审查者而言，不论案件真相如何，只要做出驳回决定，便不会触发任何个人风险。此种无风险的驳回立场，在行为经济学上制造了极强的现状偏差（status quo bias）——维持原判成为天然的优势选项。
（二）纠错决策的隐性成本：工作负担、考评压力与人际报复
与无风险驳回形成强烈反差的是，选择纠错会立刻将审查者拖入一系列负向激励之中。
首先是看得见的工作量膨胀。一份负责任的再审启动报告，需要重新梳理全案证据，比对原审卷宗与申诉主张，召开合议庭评议或提交审判委员会讨论，有时还需赴监狱或原发案地调查核实。这种投入与数小时即可完成的驳回审查报告相差悬殊。在案多人少矛盾突出、审限内结案率始终作为隐性考核指标的法院科层中，审查者天然倾向于快速清结案件，而驳回恰恰是最高效的清结方式。
其次是绩效考核与职业前景的隐性约束。尽管顶层司法文件已明确取消“发改率”等不合理考核指标，但申诉审查领域中仍弥漫着诸多影响晋升的非正式标准。一个频繁“挑错”引发再审的法官，意味着在系统中制造了额外的案件、信访压力和单位间的紧张关系；其在年度民主测评、晋级遴选中容易被打上“不安分”“缺乏大局观”的标记。已有质性调查揭示，某些地方在内部通报中将申诉再审启动率作为“案件质效”的负面信号。如果一纸驳回就能换取安全与平稳，审查者何必以身犯险？
最为隐蔽且致命的是组织内部的报复风险。启动再审意味着对原审法院甚至本院其他庭室以往裁判的直接否定，这在科层制的法院文化中极易被解读为对原审办案人员的不信任乃至羞辱。审查法官会担忧遭到同僚的冷漠对待，在需要配合的案件移送、借调卷宗、学术交流中被无形设阻。更极端的传闻与事例不断在法官群体中流传：某地一名屡次提出刑事再审建议的审监庭法官，在员额制改革中被调至后勤岗位；另一名坚持为申诉人调取新证据的检察官，在年度考核中被评为“基本称职”。不论这些传闻真实性几何，它们已然构成一种弥漫于司法场域内的“寒蝉效应”。在趋利避害的本能驱使下，审查者学会以“多一事不如少一事”为行动哲学，即便内心确信原判存在重大疑点，也倾向于作出“申诉理由不成立”的结论，将案件推出自己的责任范围。
（三）金字塔顶端的三重过滤与失灵收敛
当事人一路申诉至最高人民法院、最高人民检察院，原以为走到了正义的最后闸口，但这里恰恰是失灵最为严重的地方。近年来，最高人民法院设立巡回法庭，试图分流申诉审查案件，但这并未从本质上改变决定再审率接近于零的格局。这种失灵不是审查者素质问题，而是前述逆向激励经过多级传递后的最尖锐呈现。
在最高司法机关，审查者受到的约束更为复杂：一则地方司法裁判历经数级最终生效，最高法院如频繁启动再审，会被认为损害整体司法权威，面临来自各高级法院及政法部门的无形压力；二则如果在最高法院层面让某个案件进入再审并纠正，往往意味着对此前所有层级、包括最高法院自身以往驳回决定的否定，这会陷入自我否定的心理困境；三则最高法、最高检的审查人员同样处于科层与考评体系之中，驳回案件远比提审、抗诉来得稳妥。于是，“申诉过滤”悄然替换为“申诉阻隔”，金字塔顶端不是纠错终端，而是失灵放大器。
三、逆向激励赖以生长的制度土壤
上述非对称激励结构并非审查者个人道德缺陷的产物，它深深扎根于科层司法、压力型体制与公检法部门关系三重制度土壤之中。
（一）压力型体制与申诉审查的异化
中国法院系统长期在“压力型体制”下运转，即便近年加强了审判独立和去行政化改革，但结案率、收结比、审限内结案率等审判管理指标依然实质性地影响着法院的资源配置和法官的个体感受。申诉审查在审判管理报表中通常被归类为审判监督案件，与其他案件一同参与效率竞争。但一份驳回决定可以干净利落地将案件报结，而启动再审不仅使申诉案件本身无法结案，还会衍生出一件再审案件，增加整体未结存量。在追求办案效率的组织氛围中，审查者自发地形成一套“驳回优先”的心理定势——这并非对公正的漠视，而是对效率指令的适应。
这种管理逻辑还催生出一种“申诉压低”倾向，即不仅在个案中驳回，更在整体上希望降低申诉量、减少申诉对生效裁判的扰动。实践中，某些法院将申诉驳回后当事人息诉服判情况作为审判监督工作的“正面成绩”，而频繁申诉、越级申诉则成为社会综合治理的“不稳定因素”。在此种价值观下，审查者更愿意扮演秩序维护者而非正义矫正者的角色。
（二）科层化决策与个人责任的消解
尽管合议庭负责制在形式上有所推进，刑事申诉审查的决定过程仍高度行政化。承办法官阅卷后草拟审查报告，经审判长、庭长、分管院长层层审批，重大案件或拟启动再审的，必须提交审判委员会讨论决定。这种行政化的集体决策程序将个人判断包裹在组织意志之中。既然最终驳回决定是集体产物，个人的内心确信和道德责任便被稀释。此时，审查者面对的激励格局更加清晰：提出纠错建议，会在层层审批中面临被领导否决的风险，且会暴露自己作为“异议者”的身份；提出驳回建议，则极易得到认可，不会遭遇任何异议。个人的理性选择，便是隐藏在集体决议的帷幕后面，做出“驳回”这一最符合自身风险最小化的决定。比较法学者达玛什卡所描述的科层型司法国家中，官员倾向于通过遵循规范性文件和技术性审查来推卸实质判断责任的特征，在这里得到了生动体现。
（三）公检法互相配合与纠错的制度壁垒
《刑事诉讼法》第7条规定，人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约。在刑事申诉引发的纠错情境中，配合的逻辑大幅压倒制约的逻辑。要纠正一个已生效的有罪判决，通常意味着要同时否定公安机关的侦查取证、人民检察院的审查起诉和公诉意见以及法院的审判判断，触动的是整个刑事司法链条。特别是在可能涉及刑讯逼供、暴力取证、伪造证据等严重违法情形的案件中，纠错不仅带来国家赔偿，更可能引发对相关侦查、公诉人员的追责。
以陈满案为例，该案最终平反的核心理由是原判证据体系存在根本性缺陷——物证丢失、证人证言相互矛盾、刑讯逼供嫌疑无法排除。而这些问题的揭露，意味着当年参与侦查、批捕、公诉、审判的多个办案机关均负有不可推卸的责任。如果申诉审查者决定启动再审，他相当于将自己置身于公检法三家既有格局的对立面。公安机关的不满可能通过政法委或其他渠道传递，检察机关可能担心抗诉对法院工作影响而保持克制，本院领导则顾虑会影响与兄弟单位的协作关系。这种跨部门的利益锁定，让单独一个审查者意图撼动铁板一块的生效裁判变得异常困难。于是，审查者普遍选择放弃纠错努力，以求不打破部门间微妙的平衡。
四、程序虚置：标准模糊与形式化流转
若说组织环境制造了不愿纠错的动机，那么审查程序本身的空洞化则为“有错不纠”提供了便捷的路径。
（一）“确有错误”标准的封闭弹性
《刑事诉讼法》第253条规定的再审条件，包括“有新的证据证明原判决、裁定认定的事实确有错误”“据以定罪量刑的证据不确实、不充分、依法应当予以排除”等。这本质上仍是实体性再审标准，而缺乏独立的、低于再审门槛的申诉审查标准。审查者在筛选申诉时，事实上需要用再审标准去预判案件可能的结果。出于自我保护的逻辑，他们往往对“证据不确实、不充分”作极度狭义的理解，即在原审卷宗封闭范围内，只要证据之间在形式上能够自洽，哪怕存在重大疑点和矛盾，也会用“可以合理解释”“矛盾不影响基本事实”等说法予以消解。换言之，标准的主观弹性使得大量存疑案件可以合法地过滤掉。
（二）书面审查的单方性与听证机制的缺席
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第456条规定，对申诉案件可以听取申诉人意见，必要时可以举行听证。但实践中，听证几乎被普遍束之高阁。绝大多数申诉审查完全依赖原审卷宗和申诉状进行书面审理，审查者不与申诉人及其代理律师见面，不调取新证据，不对争议焦点展开实质性调查。信息输入的单方性，既便于审查者维持原审卷宗的叙事闭环，又免除了他们面对申诉人时可能产生的心理负担。这种只阅卷、不听证的审查模式，在心理学上降低了审查者与案件之间的情感联结，使其更容易做出冷酷的驳回决定。
（三）驳回说理的模板化与不可检验性
典型的刑事申诉驳回通知书，多以“经审查认为，原判决认定事实清楚，证据确实、充分，定罪准确，量刑适当，审判程序合法。你（你单位）的申诉理由不符合《中华人民共和国刑事诉讼法》第253条规定的重新审判条件，予以驳回”收尾，对于申诉人提出的具体疑点往往没有任何回应。这种模板化说理在两方面强化了失灵：其一，它省去了论证义务，驳回决定成为难以被上诉或质疑的“终极断言”；其二，它为审查者提供了完美的挡箭牌，日后即便案件平反，人们无法从驳回文书中找到任何审查者当时“明知有疑点而驳回”的证据，免责路径清晰完整。
（四）程序空转的负反馈消解
现行制度下，当事人可以无限制地向不同级别法院、检察院反复申诉。每一次申诉到达审查者手中，审查者都再次面对同样的逆向激励，最优策略依然是驳回。这就形成了“驳回—再申诉—再驳回”的无限循环，程序在不断空转中消耗申诉人的时间、金钱与希望。更严重的是，这种空转塑造了一种制度负反馈：审查者越是以驳回应对申诉，申诉总量反而因不被信任而继续上涨，法院则投入更多人力加速驳回，审查的筛选功能与纠错功能双双瓦解。
五、比较法上的出路：独立审查机构与审查程序司法化
要打破此种自锁结构，比较法上的经验提供了有益坐标。法国、英国等国家建立的独立刑事再审审查机制，正是通过抽离审查者于原审判系统之外，重构其激励基础。
（一）法国的再审与重审委员会
法国刑事诉讼法典规定，再审申请首先由最高法院内设的“再审委员会”进行审查。该委员会由最高法院各庭庭长、法官以及各界代表组成，具有高度的独立性和跨部门色彩。审查可以听取申请人、检察官陈述并进行调查，审查过程具有一定的对抗性。委员会如果认为申请具有正当理由，便将案件移送刑事审判庭（作为再审法庭）进行审判。委员会的成员并不担心否定下级法院裁判会带来自身职业风险，因为他们独立于原审判系统，且任期与身份保障健全。这种独立审查者的设计，从制度上切断了逆向激励的传导链条。
（二）英国的刑事案件审查委员会
更为彻底的是英国根据1995年《刑事上诉法案》设立的刑事案件审查委员会（Criminal Cases Review Commission, CCRC）。该委员会是完全独立于法院、警察和检察机关的法定公共机构，委员由国王直接任命。每届至少包含十一名委员，其中绝大多数要求对刑事司法的运作极为熟悉。CCRC拥有广泛的调查权力，可以自行指派调查员、调取文件、询问证人、委托鉴定，审查后若认为存在推翻原判的现实可能，便可将案件移送上诉法院。CCRC的运作完全摆脱了原审法院的内部关系网络，审查者无需顾虑因“挑错”而破坏法官同僚情谊，也不用担心移送案件增加上诉法院工作而受指责。据统计，1997年4月至2024年5月期间其共计受理31879件申请，其中844件案件被移送至上诉法院，586件案件得以改判。这一机制的核心启示在于：纠错主体的外部化与职业化，可以相对彻底地扭转审查者的激励方向，使“纠错”本身成为其职业成就的指标。
（三）德国与日本的审查程序要素
德国再审程序审查阶段要求进行言词审查，法院可依职权调查证据，给予申请人与检察官陈明意见的机会。日本的再审请求审查程序中，法院不但可以询问请求人，还可以听取检察官意见并进行事实调查。二者均未将审查完全委诸行政化、单方化的书面程序，而是引入了最低限度的司法化要素——直接接触、言辞听取与实质调查。这些要素使得驳回决定的作出必须建立在更充分的信息和更具说服力的说理之上，从而提高无理由驳回的成本，间接矫正了审查者的行为选择。
六、重构激励相容的申诉审查体制
我国刑事申诉机制的改革，不能止于在法院、检察院内部增加人员、加强监督，而应聚焦于改变审查者面对的激励结构，让“依法纠错”从一项高成本、高风险的利他行为，变为一项与其自身职业利益相一致的选择。
（一）设立独立的刑事再审审查委员会
最为根本的举措，是在法院、检察院之外建立独立的刑事再审审查机构。可考虑在省级以上人民代表大会监察和司法委员会下，或国家监察委员会下设刑事再审审查委员会，成员由资深退休法官、检察官、执业律师、法学教授及社会贤达人士组成，赋予法定任期和独立履职保障。委员会统一受理不服生效刑事裁判的申诉，拥有调取原审全部卷宗、自行或委托调查核实证据、组织听证的权力。经审查认为原判可能存在错误，符合再审条件的，应制作移送决定书，提交最高人民法院或原审上一级法院启动再审。对于委员会决定不移送的，申诉人可申请复议一次。该设计通过将审查者从法院、检察院及整个原审政法系统中剥离，一举解决了组织报复、部门配合压力以及责任断裂等核心问题。
（二）以司法化程序重新锻造申诉审查
必须将书面式、行政化的申诉审查，改造为带有基础对抗性的司法审查程序。立法应明确规定，刑事申诉审查以听证为原则、书面审为例外。听证中，申诉人及其代理律师可充分陈述理由并提交新证据，原办案机关或检察机关应派员回应。审查委员会或法院组成合议庭，围绕争议焦点进行实质性调查，并形成全程记录。审查后作出的准予移送再审或驳回决定，须针对申诉理由逐条作出详细论证和说理，裁定文书应依法公开。这种程序的司法化，不仅有助于保障申诉人的程序权利，更能通过说理强制和公开约束，提高审查者无理驳回的心理成本与制度风险。
（三）构建纠错正向激励与驳回责任体系
必须重塑审查者的职业激励。一方面，应通过立法明确，如果后续平反案件证明，当初申诉审查者在审查过程中存在“明知存在重大冤错线索而故意或因重大过失未予查明、径行驳回”的情形，且造成当事人羁押、死亡等严重后果或恶劣社会影响的，应当追究相应的司法责任。该项责任由独立于法院、检察院的司法惩戒委员会依程序认定。另一方面，应建立“依法纠错保护与褒奖”制度。审查者坚持原则、依法提请再审，并在最终平反中发挥重要作用者，应在业绩考核、晋级晋升、评优评先中给予正面评价，不得因其依法纠错而被调离、降级或施加其他隐性报复。对遭受报复的，提供有效申诉和救济渠道。唯有如此，审查者才能在“驳回”与“纠错”之间获得新的平衡，使纠错成为其职业安全的理性选项，而非风险源。
（四）打破最高法的顶端失灵效应
针对申诉至最高法、最高检后失灵的问题，可以在最高人民法院巡回法庭和本院申诉审查部门推行跨省法官随机组成合议庭、邀请独立审查委员参审的机制，最大限度地切断审查者与原审地的地缘、人缘联系。同时，最高法、最高检对申诉的驳回裁定，除涉及国家秘密、个人隐私外，应全文上网，接受学者、律师和公众的检验，倒逼说理质量提升。对于最高检而言，应强化刑事申诉检察的独立性，将提出再审检察建议或抗诉的质量而非数量作为考核指标，降低检察人员因抗诉法院裁判而影响个人评价的风险。
七、结语
刑事申诉机制失灵的根源，并不在于申诉权利本身的粗疏或缺乏，而在于审查者被牢牢锁定在一个“驳回有利、纠错有害”的逆向激励结构之中。在此结构下，驳回申诉安全、轻松且无害于自身，而启动纠错则意味着增加工作、打破关系、招致压力甚至毁掉前途。趋利避害的人性本能，使得绝大多数审查者即便瞥见冤错暗影，也宁愿选择程序化地一纸驳回。申诉机制的失灵，不仅是程序法的失败，更是一场制度设计对人性的误判。
因此，要将申诉机制从形式主义泥淖中挽救出来，任何修修补补都无法真正奏效，必须进行一场以激励重构为中心的体系性改造。包括设立独立、外部化的刑事再审审查委员会，以司法化取代行政化的审查程序，构建敢于纠错者的职业保障与报复防护机制。唯有当审查者个体的职业安全、职业尊荣与“有错必纠”的立法意旨正向绑定，刑事申诉才能真正摆脱“失灵”宿命，成为抵御冤错、恢复正义的坚实地基。
参考文献：
[1] 陈光中,郑未媚.论我国刑事再审程序之重构[J].中国法学,2005(2):168-178.
[2] 陈光中.刑事再审程序与人权保障[M].北京:北京大学出版社,2005.
[3] 龙宗智.徘徊于传统与现代之间——中国刑事诉讼法再修改研究[M].北京:法律出版社,2005.
[4] 顾永忠.关于刑事冤案再审程序的几个问题——以刑事冤案应当专设再审程序为研究重点[J].法学杂志,2016(1):60-66.
[5] 何家弘、刘译矾.刑事错案申诉再审制度实证研究.[J].国家检察官学院学报,2015（6）：3-10.
[6] 程相鹏.刑事再审程序专论[M].北京：中国政法大学出版社，2018.
[7] 卞建林、桂梦美.启动刑事审判监督程序的困境与出路.[J].法学,2016(4):42-49.
[8] 张建伟.刑事申诉的重新定位及其诉讼化难题[J].吉林大学社会科学学报,2020(4):27-39.
[9] 陈卫东、冯雪松.刑事申诉审查制度改革研究[J].浙江工商大学学报,2024(1):39-49.
[10] 陈光中.《刑事诉讼法》再修改中再审程序的完善[J].政法论坛，2025(2)：3-12.