我国预重整管理人的职责、风险与制度完善研究——基于司法文件与地方实践的分析

【摘要】预重整是庭外重组与庭内重整之间的制度桥梁，而预重整管理人（实践中多称“临时管理人”）是这一机制的核心组织者。我国现行《企业破产法》未对预重整作出规定，预重整管理人的职责与风险主要散见于最高人民法院《全国法院破产审判工作会议纪要》《全国法院民商事审判工作会议纪要》等司法文件，以及北京、深圳、上海、厦门等地方法院的规范性文件之中。本文以经核查的官方文件为依据，梳理预重整管理人的规范渊源与法律定位，将其职责归纳为调查与识别、组织协商与方案拟定、监督与报告、程序衔接四个方面，进而分析其面临的职责边界模糊、履职行为效力不确定、中立性冲突及责任承担机制缺失四类风险，并立足《企业破产法》修订进程，从立法、司法与执业三个层面提出制度完善建议。
关键词：预重整；临时管理人；庭外重组；重整程序衔接；管理人责任
一、引言
破产重整制度以挽救困境企业为核心功能，但其正式程序启动后即产生中止执行、解除保全等强效力，司法成本与社会成本较高。对于重整前景尚不明朗的债务人，直接受理重整申请可能造成程序空转；完全不介入则可能错失挽救时机。预重整制度正是为弥合这一张力而生：在重整申请受理前，由利害关系人在司法引导下先行开展重组谈判，就债权调整、出资人权益调整等事项达成初步方案，再衔接进入正式重整程序，从而降低重整成本、提高重整成功率。
在预重整的运行结构中，管理人居于枢纽地位。无论是法院指定的临时管理人，还是当事人聘请的辅助机构，都承担着调查财产状况、识别重整价值、组织商业谈判、推动方案衔接等实质职能。然而，现行《企业破产法》并未规定预重整制度，预重整管理人的法律地位、职责范围、行为效力与责任承担均缺乏统一的上位法依据，主要依赖司法政策文件与地方规范性文件予以规范。这种“文件先行、法律缺位”的状态，既为制度创新提供了空间，也埋下了执业风险。本文以现行有效的法律、司法文件及地方规范性文件为依据，对预重整管理人的职责与风险进行系统梳理，并结合《企业破产法》修订进程提出完善建议。
二、预重整管理人的规范依据与法律定位
预重整管理人的各项职能，均可追溯至特定的官方文件。界定其职责与风险，须首先厘清规范渊源及其法律定位。
（一）中央层面的司法文件与政策依据
我国预重整制度的规范脉络呈现“由司法政策文件逐步推向立法”的演进特征，主要包括以下文件：
1. 最高人民法院《全国法院破产审判工作会议纪要》（法〔2018〕53号）第二十二条提出：“探索推行庭外重组与庭内重整制度的衔接。在企业进入重整程序之前，可以先由债权人与债务人、出资人等利害关系人通过庭外商业谈判，拟定重组方案。重整程序启动后，可以重组方案为依据拟定重整计划草案提交人民法院依法审查批准。”该条虽未使用“预重整”概念，但确立了庭外重组与庭内重整衔接的基本方向。
2. 最高人民法院《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号，下称“《九民纪要》”）第一百一十五条进一步规定了庭外重组协议效力在重整程序中的延伸：“人民法院受理重整申请前，债务人和部分债权人已经达成的有关协议与重整程序中制作的重整计划草案内容一致的，有关债权人对该协议的同意视为对该重整计划草案表决的同意。但重整计划草案对协议内容进行了修改并对有关债权人有不利影响，或者与有关债权人重大利益相关的，受到影响的债权人有权按照企业破产法的规定对重整计划草案重新进行表决。”最高人民法院民事审判第二庭在《〈全国法院民商事审判工作会议纪要〉理解与适用》中同时指出，实践中需要进一步探索和讨论临时管理人在预重整中的职责和权利边界问题。
3. 国家发展改革委、最高人民法院等十三部门《加快完善市场主体退出制度改革方案》（发改财金〔2019〕1104号）明确提出：“研究建立预重整制度，实现庭外重组制度、预重整制度与破产重整制度的有效衔接，强化庭外重组的公信力和约束力，明确预重整制度的法律地位和制度内容。”该文件首次在中央政策层面确认了预重整的独立制度地位。
4. 最高人民法院《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（二）》（法发〔2020〕17号）将预重整作为化解债务危机、尽早挽救困境企业的手段之一；最高人民法院、国家发展改革委《关于为新时代加快完善社会主义市场经济体制提供司法服务和保障的意见》（法发〔2020〕25号）亦强调加强预重整制度与庭外重组制度、破产重整制度的有效衔接。
5. 国家发展改革委、最高人民法院等十三部门经国务院同意印发的《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》（发改财金规〔2021〕274号）虽然以正式破产程序中的管理人为规范对象，但其确立的“勤勉尽责、忠实履职”“依法依规向人民法院报告工作”“保障债权人、投资者及相关利益主体的知情权”等履职原则，对预重整阶段管理人同类职能的行使具有重要的参照意义。
（二）地方法院的规范化探索
在中央文件的原则性框架下，多地法院制定了预重整规范性文件，其中较具代表性者如下：
其一，北京市第一中级人民法院《北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）》。该规范第三章专章规定预重整，其第二十七条界定：“本规范所称‘预重整’，系指为了准确识别重整价值和重整可能、降低重整成本、提高重整成功率，人民法院在以‘破申’案号立案后、受理重整申请前指定临时管理人履行本规范第三十六条规定的职责，债务人自愿承担本规范第三十八条规定的义务，由临时管理人组织债务人、债权人、出资人、重整投资人等利害关系人拟定预重整方案的程序。”该规范同时对预重整期间、临时管理人的指定方式（第三十四条、第三十五条）、费用与报酬（第五十条、第五十一条）等作出系统规定，是目前地方层面体系化程度较高的文件。
其二，深圳市中级人民法院《审理企业重整案件的工作指引（试行）》。该指引第二十七条规定，受理重整申请前，经债务人同意，合议庭可以决定对债务人进行预重整；第二十八条规定了职工安置人数超过五百人、债权人两百人以上等可适用预重整的具体情形；第三十条规定合议庭决定预重整的应当同时指定管理人，受理重整申请后应当指定预重整管理人为债务人管理人；第三十一条以列举方式规定了预重整期间管理人的三项职责。
其三，上海市高级人民法院《破产审判工作规范指引（2021）》（沪高法〔2021〕257号）。其第一百四十五条将预重整界定为“相关当事人在向人民法院申请破产重整的同时……由相关当事人聘请专业中介机构或者申请人民法院指定临时管理人，自行开展庭外重组，人民法院给予相应法律指导、监督和必要司法协调的程序机制”，第一百四十六条、第一百四十七条规定了预重整的适用条件与申请审查程序。
其四，厦门市中级人民法院《企业破产案件预重整工作指引》。该指引第九条规定，债务人、债权份额占债务人已知债权三分之一以上的债权人可以参照《企业破产法》的规定，向人民法院书面推荐临时管理人人选，人选原则上应当为编入厦门市中级人民法院企业破产案件管理人名册的中介机构；第十条规定，无人推荐或者数名推荐人经协商无法达成一致的，人民法院可以参照《企业破产法》及司法解释的相关规定，通过摇号、轮候等方式确定临时管理人。其第十一条列举的临时管理人职责达十一项，除调查核实债务人基本情况、调查债务人财产状况并制作财产状况报告、指导和协助债务人管理财产和营业事务、指导和协助债务人引入战略投资人、与出资人及债权人等协商签订相关协议并拟定预重整计划草案、定期向人民法院报告外，还将通知债权人申报债权并审查债权、提议和召集债权人会议并报告工作、指导和协助债务人参加诉讼仲裁等纳入职责范围；第十二条并就临时管理人印章使用与共同监管账户的建立作出规定。
上述地方文件在启动模式（法院依职权、依申请、当事人聘请或当事人推荐确定）、机构称谓（临时管理人、预重整管理人、预重整辅助机构）、职责范围（北京、深圳列举数项，厦门多达十一项）等方面存在明显差异，反映出预重整管理人规则尚未统一的现实。
（三）法律定位辨析：临时管理人与破产法上管理人的异同
预重整管理人并非《企业破产法》第二十五条意义上的管理人。二者的区别在于：第一，产生依据不同。正式重整中的管理人由人民法院依据《企业破产法》及《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》指定；预重整管理人则依据地方法院规范性文件或当事人合意产生，缺乏上位法授权。第二，职权来源不同。正式重整管理人的接管、调查、管理处分等职权源于法律规定；预重整管理人的“调查”“监督”职能多以债务人自愿承诺为前提，实践中法院在指定决定书中通常要求债务人书面承诺接受临时管理人的调查和监督。第三，法律效力不同。正式重整程序受理产生中止执行、个别清偿无效等法定效力；预重整阶段原则上不产生类似效力，各地文件多强调在债权人意思自治基础上进行谈判。第四，报酬机制不同。如《北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）》第五十条规定，临时管理人执行职务的必要费用由其与预重整参与人协商确定；第五十一条规定，预重整期间临时管理人不提取预重整报酬。
与此同时，二者又存在深刻的关联：深圳、北京等地文件均规定重整申请受理后，人民法院可以或应当指定预重整管理人为重整案件管理人，预重整阶段的调查成果与协商成果得以延续使用。可以说，预重整管理人处于“准管理人”的地位：其职能形态参照管理人制度设计，其约束与保障机制却未及于管理人制度的完整框架。这一结构性落差，正是后文所述各类风险的制度根源。
三、预重整管理人的主要职责
综合中央司法文件的原则性要求与北京、深圳、上海等地方法院文件的具体规定，预重整管理人的职责可以按程序推进的阶段归纳为四个方面。
（一）调查与识别职责
全面调查债务人状况、识别重整价值，是预重整管理人的首要职责。《北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）》第三十六条第一项、第三项规定，临时管理人应当“全面调查债务人的基本情况、资产负债情况、涉诉涉执情况”，“查明债务人是否具有重整价值和重整可能”。深圳指引第三十一条第一项亦规定管理人应“调查债务人的基本情况、资产及负债情况”。此项职责通常包括核查债务人的股权结构与治理状况、资产权属与负担、负债规模与结构、涉诉涉执与或有负债、职工安置压力等，其成果构成后续判断预重整可行性与重整价值的基础，也是预重整工作报告的核心内容。实践中，临时管理人可以委托审计、评估、造价等第三方专业机构开展专项工作，《北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）》第四十九条对此设有明文。厦门指引第十一条更进一步要求临时管理人通知债权人申报债权并审查债权、调查债务人财产状况并制作财产状况报告，其调查与债权审查职能的广度明显超过北京、深圳模式。
（二）组织协商与方案拟定职责
预重整的本质是司法引导下的庭外商业谈判，管理人是谈判的组织者与方案的孵化者。《北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）》第三十六条第五项、第六项规定，临时管理人应当“明确重整工作整体方向，组织债务人与其出资人、债权人、（意向）重整投资人等利害关系人协商拟定预重整方案”，“根据需要指导和辅助债务人引进重整投资人”。深圳指引第三十一条第二项要求管理人“推动债务人与其出资人、债权人、意向投资人等利害关系人进行协商，引导各方就重整方案达成共识”。此项职责具体包括：设计债权分类与调整框架、组织分组磋商与意见征集、协调重整投资人的招募与遴选、推动金融机构债权人委员会等协调机制的建设，最终形成有关债权分类、债权调整和清偿、出资人权益调整、债务人治理和经营等内容的预重整方案。
（三）监督与报告职责
预重整阶段债务人不发生当然的营业停止或财产接管，管理人对债务人经营与财产处分的监督因此尤为关键。《北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）》第三十六条第四项规定，临时管理人应当“监督债务人履行本规范第三十八条规定的义务，并及时报告人民法院”；深圳指引第三十一条第三项要求“债务人继续经营的，监督债务人的经营”。监督的要点在于防止债务人转移财产、个别清偿、不当增减负担等损害债权人整体利益的行为。在报告层面，临时管理人发现可能影响预重整的重大情形应当及时向法院报告；预重整期限届满或出现终结事由时，应当向人民法院提交预重整工作报告，或根据情况提交终结预重整程序的申请（《北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）》第三十六条第七项、第四十三条、第四十四条）。预重整工作报告须就重整可能性、预重整方案协商情况、是否建议受理重整申请等作出结论，是法院决定是否受理重整申请的重要依据。
（四）程序衔接职责
预重整管理人还承担着庭外程序与庭内程序衔接的桥梁职能。其内容包括：其一，推动预重整方案向重整计划草案转化。《北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）》第四十六条规定，重整申请受理后，债务人或者管理人一般应当以预重整方案为依据拟定重整计划草案。其二，维系表决效力的延续。依据《九民纪要》第一百一十五条，预重整方案与重整计划草案内容一致的，有关债权人对协议的同意视为对重整计划草案表决的同意；管理人因此负有在方案转化过程中保持内容一致性、对修改部分预先识别受影响债权人的义务。其三，配合身份延续。深圳指引第三十条规定受理重整申请后应当指定预重整管理人为债务人管理人；《北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）》第四十八条亦规定重整申请受理后，人民法院可以指定临时管理人为重整案件管理人。管理人在预重整阶段的工作质量，直接影响其在正式程序中履职的连续性与效率。
四、重整管理人的执业风险
职责规范的碎片化与法律地位的不确定，使预重整管理人在执业中面临多层面的风险。结合前述文件规定，可归纳为以下四类。
（一）法律地位不明与职责边界模糊的风险
预重整管理人最大的风险源于其法律地位缺乏上位法确认。现行《企业破产法》对预重整未作规定，中央司法文件亦未明确临时管理人的具体职权，各地法院文件对机构称谓、启动模式、职责范围的规定差异显著。以调查职能为例，北京规范以债务人书面承诺为前提开展“全面调查”，深圳指引仅要求对“基本情况、资产及负债情况”进行调查，上海模式则允许当事人自行聘请中介机构而未经法院指定；厦门指引第十一条则以十一项职责将债权申报审查、债权人会议召集等接近正式重整管理人的职能纳入预重整阶段。管理人在不同地区、不同案件中所处地位与可开展工作的边界截然不同，极易出现两种偏差：一是越位履职，因缺乏法律授权而在调查、监督中引发对债务人经营自主权或商业秘密的争议；二是履职不足，因惧怕越界而消极作为，导致预重整流于形式。最高人民法院民二庭在《〈全国法院民商事审判工作会议纪要〉理解与适用》中亦承认，临时管理人在预重整中的职责和权利边界问题仍需进一步探索。
（二）履职行为效力不确定的风险
其一，预重整阶段不产生中止执行、解除保全的法定效力，管理人在组织重组期间，个别债权人的诉讼、执行行为仍可能进行，重组谈判成果随时可能因个别债权人的突袭性行动而落空，管理人的工作进度与方案设计面临失控风险。其二，预重整方案效力延伸存在法定例外。依据《九民纪要》第一百一十五条，重整计划草案对协议内容进行修改并对有关债权人有不利影响，或者与有关债权人重大利益相关的，受影响债权人有权重新表决。管理人若在方案转化中对协议内容作出修改而未妥善处理重新表决程序，可能导致重整计划草案表决效力瑕疵，进而引发程序争议。其三，信息披露义务的尺度难以把握。《北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）》第四十二条对预重整参与人在预重整程序中披露信息的使用范围作出限制，不得用于预重整以外的目的，并规定了相应的保密与赔偿责任要求；管理人组织信息披露不充分，可能影响方案表决的公允性，披露过度或失密则可能引发侵权责任，其边界在现行文件中并不清晰。
（三）中立性与利益冲突的风险
预重整管理人兼具多重角色：对法院而言是程序的组织与报告者，对债务人而言常由其或主要债权人推荐产生并承担预重整费用，对债权人整体而言又须维护公平清偿格局。这种多重角色存在天然张力。其一，选任与付费机制对中立性的潜在影响。北京规范允许债务人、主要债权人和重整投资人协商一致推荐临时管理人，其第五十条规定临时管理人执行职务的必要费用由其与预重整参与人协商确定，第五十一条规定预重整期间不提取预重整报酬；若费用实际由债务人或某一债权人群体承担，管理人在调查尺度、方案倾向上可能受到不当影响。其二，机构自身利益冲突。担任预重整管理人的中介机构若同时为债务人、重整投资人或主要债权人提供其他服务，或在预重整后谋求正式管理人职位及重整投资等商业机会，即构成利益冲突。现行文件对此缺乏系统的披露、回避与禁业规则，实践中主要依赖《企业破产法》第二十四条关于不得担任管理人的消极资格规定与执业伦理自我约束。
（四）责任承担机制缺失的风险
《企业破产法》第一百三十条规定管理人未勤勉尽责、忠实执行职务的应承担赔偿责任，但该责任以“管理人”的法定身份为前提，预重整管理人是否属于该条适用范围存疑。实践中，法院指定决定书通常要求临时管理人“勤勉尽责，忠实执行职务”，如北京规范第三十七条、深圳法院的指定决定书均有类似表述，但其违反的后果并不明确：预重整管理人调查失实、报告不实、泄露信息或损害债权人利益时，受害人主张侵权赔偿需依一般侵权规则举证，责任构成、举证责任分配与赔偿范围均无特别规范。反之，预重整管理人履职缺乏法定职权支撑，因第三方行为或债务人隐瞒导致的调查偏差，责任如何公平分配亦属空白。责任规则的缺失产生双向的不利后果：受害方求偿困难，而管理人则以消极履职自我保护，最终抑制预重整制度功能的发挥。
五、相关建议
针对上述风险的成因，制度完善应当沿着“上位法确权、司法统一规则、执业自我约束”的路径分层推进。
（一）概念关系的澄清：预重整、重整前协商与临时管理人
《企业破产法》修订草案已于2025年9月8日提请十四届全国人大常委会第十七次会议初次审议，共16章216条；2026年8月25日，修订草案二次审议稿提请十四届全国人大常委会第二十四次会议审议。据全国人大常委会法工委介绍，二审稿明确在破产申请审查期间，人民法院可以决定临时中止有关债务人财产的执行程序；完善破产管理人范围的规定；增加关于重整前协商的规定——重整前协商包括当事人达成重整协议和制定初步重整计划草案预先表决两种方式，并明确两种方式进入重整程序的法律后果。
需要首先澄清的是概念之间的关系。立法采用的规范概念是“重整前协商”，而非地方实践中的“预重整”：重整前协商侧重当事人自治，以协商成果（重整协议或初步重整计划草案的预先表决）与重整程序的效力衔接为核心；而地方实践中的预重整，则以人民法院以“破申”案号立案、指定临时管理人、债务人书面承诺接受调查监督为结构特征，在北京、深圳、厦门等地形成了法院深度介入的程序形态。二者在程序载体、介入主体与效力强度上并不完全同构。二审稿增加“依法进行重整前协商的，当事人可以向人民法院推荐管理人”的规定，为地方实践中临时管理人的经验向立法过渡提供了接口，但临时管理人的身份定位、职权清单与责任承担，尚需配套规则予以承接。就本文主题而言，预重整管理人（临时管理人）在立法文本中的对应物，正是重整前协商中经当事人推荐、由人民法院确定的管理人，二者的规则衔接是后续立法与司法必须回答的问题。
（二）立法层面：以二审稿为基础的增量完善
二审稿已就临时保护、重整前协商的方式及法律后果、管理人推荐作出规定，建议在后续审议及配套规则中重点补强以下增量内容：一是明确临时管理人忠实勤勉义务与责任条款的落位。现行《企业破产法》第一百三十条以正式程序中的法定管理人为适用前提，应通过修法或司法解释将重整前协商及预重整阶段的管理人纳入统一的责任框架，就调查失实、报告不实、泄密等情形的责任构成与赔偿范围作出规定。二是建立重整前协商中管理人费用的保障与顺位规则。明确费用的性质、支付主体及其在重整程序中的清偿地位，避免因费用无着而抑制机构履职意愿或诱发中立性倾斜。三是构建协商成果效力的登记与公示机制。对重整协议、初步重整计划草案的预先表决情况，通过全国企业破产重整案件信息网等平台予以登记公示，增强对未参与协商债权人的可识别性与约束力基础。四是明确临时管理人与正式管理人的身份衔接规则。吸收深圳“受理重整申请后应当指定预重整管理人为债务人管理人”、北京“可以指定临时管理人为重整案件管理人”以及厦门经推荐机制全程参与的经验，就转任条件、回避事由作出统一规定。
（三）司法层面：统一裁判规则与地方文件标准
在上位法修订完成之前，最高人民法院可通过司法解释、会议纪要或指导性案例的方式，对预重整管理人的共性问题作出统一规定，包括：临时管理人的指定与回避标准、债务人配合义务的约束机制、预重整期间信息披露与保密规则、预重整方案效力延伸的审查标准、预重整费用与报酬的承担方式等。各地法院宜参照北京、深圳、上海等已有文件的成熟经验，在机构称谓、职责列举、报告要求上逐步趋同，避免因规则差异导致当事人在不同辖区的预期失衡。同时，人民法院在指定决定书中应明示临时管理人的具体职责清单与行为边界，以个案文书弥补规则空白。
（四）执业层面：健全机构内控与执业规范
对管理人机构而言，应在现有规则框架内建立针对性的风险防控体系：第一，在接受指定或聘请前开展利益冲突审查，核查与债务人、出资人、主要债权人、重整投资人的关联关系，并作书面披露；第二，通过预重整协议或债务人承诺书明确调查范围、资料提供义务、保密安排与费用承担方式，将职权基础落实于合意而非默认；第三，规范工作底稿与证据留存，对重大事项调查结论以书面报告形式固定，为预重整工作报告及潜在争议提供支撑；第四，严格信息管理，区分向参与人披露的信息与对外公开的信息，履行《北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）》第四十二条项下的保密义务；第五，在方案转化阶段逐项比对预重整方案与重整计划草案的差异，预先识别受不利影响的债权人并安排重新表决程序，防范表决效力瑕疵。
结语：
预重整管理人是在破产法正式制度之外生长出来的“实践型角色”，其职责已在北京、深圳、上海等地方法院文件中逐步成形，涵盖调查与识别、组织协商与方案拟定、监督与报告、程序衔接四个维度；但其法律地位、行为效力与责任承担仍处于上位法真空之中，形成职责边界模糊、履职效力不确定、中立性冲突与责任机制缺失四类风险。《企业破产法》修订草案二审稿已通过临时保护制度、重整前协商及管理人推荐规则，为预重整管理人提供了初步的身份与规则接口，但临时管理人的义务、责任与费用保障仍待配套规则补强。在规则定型之前，司法层面宜以统一规则压缩地方差异，执业层面宜以合同安排与内控制度自我约束，共同推动预重整从“文件探索”走向“制度成熟”。
参考文献
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