【摘要】平台经济快速发展催生了大量新就业形态劳动者，但其工伤保险参保率却很低。现行工伤保险制度以劳动关系为参保前提，构成规范排斥、事实排斥与制度锁定的三重困境；人力资源社会保障部 国家发展改革委 交通运输部 应急部 市场监管总局 国家医保局 最高人民法院 全国总工会关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见（以下简称“56号文”）创设了不完全符合确立劳动关系情形的概念，但其法律性质模糊导致覆盖陷入深层困局。本文采用规范分析、比较法研究与制度分析相结合的方法，探讨不完全劳动关系下工伤保险覆盖的法理障碍与制度张力。本文主张从立法论、制度论与运行论三个层面协同完善覆盖机制，对推动不完全劳动关系入法、构建适应数字经济的职业伤害保障体系具有理论与现实意义。
【关键词】 不完全劳动关系；平台用工；工伤保险；新职伤；行为认定；职业伤害保障
一、引言
以移动互联网和算法技术为底座的平台经济迅速崛起，深刻重塑了劳动力市场的组织形态。网约配送、网络出行、同城货运等新业态蓬勃发展。该群体以货车司机、网约车司机、快递员、外卖配送员为代表，以男性青壮年、农业户籍人员为主体。然而，平台用工呈现出人格从属性弱化、工作时间碎片化、劳动管理算法化等特征，使工业时代形成的劳动法律体系面临严峻适应性挑战。
平台用工的灵活性背后，是职业伤害风险的高频化与突发化。算法驱动的配送时间系统性压缩。2024年11月，四部门联合整治算法乱象，反映出职业伤害问题已引起国家高度关注。与高风险形成鲜明对比的是保障覆盖的严重不足因工伤保险以劳动关系为参保前提，劳动者以个人身份参保的途径基本缺失。
保障缺口的根源在于制度前提与用工现实之间的错位。2021年7月，56号文首次创设不完全符合确立劳动关系情形概念，将平台用工分为劳动关系、不完全劳动关系和民事劳务关系三种类型，但其法律性质至今未获明确界定。概念定性的模糊直接传导至制度运行。2022年7月启动的新职伤试点以执行平台订单任务期间的行为认定替代身份认定，实现了从身份险到行为险的范式转换。然而，新职伤在体例上参照《工伤保险条例》设计，却在法理基础和待遇标准上与之根本不同，形成形似神异的碎片化格局。更为深层的是，试点依据仅为部门规范性文件，面临法外运行的合法性困境。
综上，不完全劳动关系法律定性尚未厘清，现行工伤保险制度系统性排斥新就业形态劳动者，新职伤试点虽实现突破却在法理整合、待遇公平和立法层级方面面临多重困境。本文围绕的核心问题是：在上述制度背景下，如何实现新就业形态劳动者工伤保险的有效覆盖？
二、平台用工不完全劳动关系的法理界定
（一）从劳动二分法到劳动三分法的范式转变
传统劳动二分法将劳动给付法律关系严格界分为劳动关系与民事关系：从业者要么受雇于用人单位、享受劳动法完整的倾斜保护，要么作为自雇者适用平等自治的民法。该框架的规范基础源于大陆法系的从属性理论，将用人单位对劳动过程的控制抽象为人格从属性、经济从属性与组织从属性三项基本特征。我国2005年《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发〔2005〕12号）规定的确立劳动关系三要件即对应上述三类从属性。
平台用工模式极为模糊：从业者可自主决定工作时间和接单量，但又受平台算法管理控制、依赖平台定价规则。灵活用工的规模化使得其他灵活就业人员成长为独立劳动群体。平台企业通过诱导注册个体工商户、连环外包等方式系统性切割劳动关系认定要素。
面对上述挑战，学界形成两种进路。以常凯为代表的劳动法做减法派主张改造认定标准将平台用工纳入劳动法后再剔除部分保障。以王天玉为代表的民法做加法派主张借助民法确立权益保障底线，逐步建构类雇员法。两派之争的实质是：工业时代劳动法知识体系能否有效应对数字时代挑战。56号文首次将新就业形态分为三种类型，标志着劳动三分法进入制度实践。
（二）不完全劳动关系的从属性审查标准
三类从属性的权重顺位：人格从属性（第一顺位）〉 经济从属性（第二顺位）〉 组织从属性（第三顺位）。不完全劳动关系的认定遵循递进审查模式。人格从属性强调雇员在劳务给付时间、内容、规则服从等方面的受限性，位于第一顺位的原因在于：其是劳动关系区别于民事关系的核心标志。经济从属性审查数据信息占有、报酬计算等要素，位于第二顺位。组织从属性审查劳动者是否被纳入企业生产组织体系，位于第三顺位。
从属性的四级量化考核：强/较强/较弱/弱的定性判断。典型案例建立了四级量化考核体系。不完全劳动关系中，人格从属性为“较弱”——从业者具有自主性但仍受算法约束；经济从属性为“一定程度”——依靠平台数据信息和定价规则获取持续性报酬；组织从属性为“较弱”——成为平台组织有机部分但未承担成员义务。
不完全劳动关系的认定路径：人格弱+经济一定程度+组织弱。不完全劳动关系的教义学认定路径为：人格从属性“较弱”→经济从属性“一定程度”→组织从属性“弱”→认定为不完全劳动关系。其位于标准劳动关系与民事劳务关系之间的中间地带，从业者因平台的劳动管理而无法被归为完全独立的民事主体，但又未达到劳动关系所要求的从属性强度。
学说争议：田思路的“合同性质说”vs 娄宇的“第三类法律关系说”vs 王天玉的“民法做加法说”。学界对不完全劳动关系的法律性质分歧显著。田思路主张合同性质说，认为不完全劳动关系本质为承揽、委托等民事合同关系，不能也无法适用三分法调整。娄宇主张第三类法律关系说，认为不完全劳动关系已与劳动关系、民事劳务关系构成三足鼎立。王天玉主张民法做加法，通过任务计量型劳动基准、新业态职业伤害保障等制度实现底线保障。谢增毅提出功能性概念说，认为不必等待法律性质争论终结即可先行推进社保覆盖。主要学说对比如下表所示。
| 学者 | 核心观点 | 对三分法的态度 | 法律适用路径 |
| 田思路 | 合同性质说：特殊民事关系 | 否定 | 二分法基础上扩大劳动法解释空间18 |
| 娄宇 | 第三类法律关系说：三足鼎立 | 肯定 | 从属性权重顺位审查模式19 |
| 王天玉 | 民法做加法说：构造第三类形态 | 肯定 | 任务计量型劳动基准、权益清单32 |
| 谢增毅 | 功能性概念说：不必等待争论终结 | 中性 | 社保先行覆盖21 |
上述分歧的深层根源在于对劳动法边界的判断差异。本文所持观点为，谢增毅的功能性概念说具有超越学术争论的战略价值——它为职业伤害保障等制度先行覆盖不完全劳动关系从业者提供了理论正当性，也与我国“政策先行—案例探索—制度定型”的渐进改革路径高度契合。
三、现行工伤保险制度的适应性危机
工伤保险制度的法理根基包含三项核心原则。其一，雇主责任原则，工伤保险费由用人单位单方缴纳，劳动者个人不承担缴费义务。其二，无过错补偿原则，劳动者遭受职业伤害后，无论其个人有无过错，均应依法获得赔偿与医疗服务。其三，预防、康复与补偿相结合原则。上述原则植根于人格从属性理论——劳动关系包含时间要素（雇员工作时间被用人单位占据）与控制要素（雇员劳动听命于雇主），由此成为劳动法调整的强制性领域。现行规范结构将上述法理固化为制度壁垒。《工伤保险条例》第二条规定，企业等组织须为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。《中华人民共和国社会保险法》第三十三条亦明确由用人单位缴纳工伤保险费。由此，现行制度确立了以用人单位—职工关系为轴心的三重要件：参保义务主体限于用人单位，受保主体须存在劳动关系，缴费模式为用人单位单方缴费。这一结构系统性地排斥了非标准就业人员。排斥并非孤立的制度漏洞，而是工伤保险与劳动关系捆绑模式在数字时代系统性不适应的表征。传统制度与平台用工之间存在三重结构性矛盾：劳动关系认定标准滞后于算法控制的新型从属性特征，参保要件与非标准化就业形态脱节，平台责任规避机制与风险社会化分担需求冲突。以用人单位—职工关系为轴心的制度架构已无法回应平台经济时代职业风险的结构性变迁。
四、新职伤试点的制度创新与张力
2021年12月，人力资源社会保障部等十部门联合印发《关于开展新就业形态就业人员职业伤害保障试点工作的通知》（人社部发〔2021〕110号），确立在北京、上海、江苏、广东、海南、重庆、四川7省市的部分出行、外卖、即时配送和同城货运平台开展试点。试点期限原定为2年，但制度推进速度超出预期。2025年4月，人社部等九部门印发扩大试点通知，明确三年三步走路线图：2025年7月起扩至17省份、11家平台企业；2026年推向全国31个省份；2027年拓宽至其他行业。截至2026年4月，累计参保人数已超过2700万人，在试点对象范围内基本实现应保尽保。新职伤在筹资机制上实现了三项核心创新。其一，参保前提与劳动关系脱钩：以执行平台订单任务为参保触发条件，不以劳动关系确认为前提。其二，缴费基数以订单量替代工资总额：应缴费额 = 上月总单量 × 每单缴费标准，绕开了新就业形态人员收入不稳定、工资难以核定的难题。其三，缴费主体为平台企业，个人不缴费：坚持雇主责任原则，维持社会保险的风险社会化分担属性。
新职伤待遇项目在结构上与工伤保险高度相似，涵盖医疗待遇、伤残待遇和死亡待遇三大类。但在具体标准上存在关键差异：计发基数统一采用“上年度统筹地区城镇私营单位就业人员月平均工资的60%”替代本人工资；治疗期内的生活保障费由平台企业承担，标准为当地城市居民月最低生活保障标准；五至六级伤残仅享受一次性津贴，不享有按月伤残津贴。经办机制上，试点采取政府主导+市场参与模式：人社部门负责职业伤害确认与基金监管，税务部门负责保费征收，商业保险机构通过公开招标受托协助经办事务。平台企业须在客户端设置一键报案功能，利用平台技术优势实现事故信息的即时归集。
传统工伤保险以劳动关系为参保前提，属于身份险——从业者必须被认定为职工方能获得保障。新职伤将保障触发点从身份转换为行为，以执行平台订单任务期间作为职业伤害确认的核心要件，即自接单开始执行之时起，至该接单任务完成之时止。这一界定在2025年扩大试点中得到进一步精炼，不再沿用2021年试点订单完成后一小时内的表述，回归了职业伤害的工作关联性本源。从身份险到行为险的转换，意味着职业伤害保障沿袭劳动关系下的制度逻辑的根本性突破。从社会保险制度史视角审视，新职伤首次在中国社会保险领域突破了劳动关系门槛，使众多新就业形态劳动者中的部分群体得以进入制度化职业风险保障通道。
与此同时，行为认定模式在实践中仍面临边界模糊的挑战。其一，灰色地带的保障遗漏：骑手在订单完成后返回商圈等待接单期间、在线待命期间发生伤害是否属于保障范围，曾引发争议。2026年司法部行政复议典型案例明确将“在线待命—接单配送—返程等待”的完整工作流程认定为工作必要组成部分，部分回应了上述疑虑。其二，学界存在三工条件改良标准与超脱三工条件的新标准之争——前者主张在工作时间、地点、原因基础上变通弱化时空要件，后者主张完全放弃三工框架。其三，多平台接单情形下的责任认定仍具有复杂性：同时接送多单且难以确定责任时，以同一路程首接单认定平台责任，但实践中仍可能产生争议。
五、新职伤与工伤保险的二元张力
新职伤在制度体例上完全参照《工伤保险条例》设计，但在法理基础上与之根本不同。娄宇指出，工伤保险系基于劳动关系的人格从属性建立的雇主责任险，属于身份险；而新职伤并非一个独立的社会保险险种，其参保条件为不完全劳动关系而非劳动关系，实现了从身份认定到行为认定的范式转换。这一形似神异造成了制度整合的深层困难：既然不以劳动关系为前提，为何参照以劳动关系为前提的制度体例？既然实现了范式转换，为何待遇标准仍参照旧制度的基准？更为深层的问题在于，试点地区呈现出不问劳动关系的全员参保模式——以平台订单总量为依据，而非以个体劳动者的法律关系属性为依据。娄宇尖锐地指出，这一模式存在着巨大的法律风险，因为同一新就业形态劳动者不可能同时与平台构成劳动关系和不完全劳动关系。
全员参保模式导致了参保人群重叠的制度困境。部分与平台签订劳动合同的专职骑手，因平台全员参保模式被同时纳入新职伤，造成事实上重复参保。此外，大量平台从业人员为兼职劳动者，其在主业中已参加工伤保险，下班后从事平台兼职时又参加新职伤，两项制度的保障范围如何界分缺乏明确规定。待遇标准差异引发了同伤不同赔的公平问题。以停工留薪期待遇为例，工伤保险实行原工资福利待遇不变，而新职伤的生活保障费仅为城市居民月最低生活保障标准
新职伤并未根本消除平台的劳动关系认定风险。苏州中院在许某案中确认：外卖骑手虽于2023年8月被确认为职业伤害并获得“新职伤”待遇，但法院经审理认定其与平台用工公司存在劳动关系——骑手对是否接单、何时接单并无实质自主决定权，日常工作接受考勤制度约束。更为棘手的是，人社部门确认职业伤害的事实本身，可能成为法院认定平台对劳动者实施支配性劳动管理的辅助证据——参保新职伤本意是降低平台风险，却可能成为劳动关系认定的助推因素，构成一个参保悖论。
六、不完全劳动关系工伤保险覆盖的法律完善路径
（一）法律层面
现行《劳动法》以劳动关系—劳务关系二元框架为规范基础，系统性排斥不完全劳动关系从业者。2025年全国两会期间，全国政协委员皮剑龙建议增设第三类劳动形态专章；人大代表方燕建议引入不完全劳动关系概念，建立多层次社会保险体系；人大代表严可仕主张以专章或专项立法形式就职业伤害等作出详细规定。2025年3月，第十四届全国人大第三次会议秘书处报告明确将修改劳动法纳入立法议程。基于上述分析，增设专章具有现实可行性：56号文已提供政策原型，两指引一指南细化操作规则，第42批指导性案例完成司法确认，立法条件已基本成熟。
新职伤试点以执行平台订单任务期间的行为认定替代传统工伤保险的身份认定，实现了保障逻辑的根本性转变。2026年行政复议典型案例进一步确认，外卖送餐员在线待命—接单配送—返程等待的完整工作流程均属于履行平台服务内容的组成部分，为行为认定标准提供了司法支撑。
新职伤试点正按三年三步走路线图推进：2025年扩容至17省、2026年全国实施、2027年拓宽行业，截至2024年底已覆盖1038万人。关于新职伤与工伤保险的最终关系，向春华主张碎片化的制度体系不利于公平保护，应构建统一制度；娄宇则认为新职伤应先与工伤保险并行，长期再合并。本文主张，短期应以扩大覆盖面为重点，逐步缩小待遇差距；长期应回归工伤保险框架，实现并轨运行。
《新就业形态人员职业伤害保障办法（试行）》建立了浮动费率机制，省级经办机构可根据支缴率每年上下浮动不超过50%。行业差异化费率亦体现精算公平：出行行业每单0.01元、即时配送行业每单0.07元或0.25元、同城货运行业每单0.18元。差别费率属于出身导向，浮动费率属于表现导向，两者结合可激励平台加强安全管理。最高人民法院典型案例已明确新职伤待遇与商业保险赔付可兼得的并行不悖原则。未来应明确三层衔接规则：职业伤害保障作为基础保障与人身意外险可并行赔付，与雇主责任险则按补充赔付原则处理。
（二）运行层面
完善按单计费模式，探索多平台就业的缴费主体确定规则，按单计费模式以每一单作为风险暴露单元，精算逻辑清晰。针对多平台就业，现行制度确立了事故平台担责原则，同时接送多单难以确定责任的以首接单认定。未来应建立全国统一信息平台实现跨平台数据共享，同时引入个人社保积分与权益累积制度，解决权益碎片化问题。
新职伤的“灰色地带”风险仍存。2026年行政复议典型案例将在线待命—返程等待纳入保障范畴。未来应依托金保工程建设全国统一的行为认定标准与数据留痕机制，实现GPS轨迹、接单时间等秒级数据的自动归集与证据固化。劳动能力鉴定应继续参照工伤鉴定标准执行。
新职伤与工伤保险之间存在显著待遇差距：生活保障费以城市低保标准计发，与停工留薪期原工资福利待遇不变差距悬殊；计发基数采用私营单位平均工资×60%，缺乏上限保护高收入者。基于上述分析，应建立待遇动态调整机制，逐步提高保障水平。同时应建立新职伤的个人账户与转移接续制度，以接单地为参保地，实现保障随人走。
《新就业形态人员职业伤害保障办法（试行）》明确平台企业应落实职业伤害预防主体责任，包括优化算法、合理确定劳动定额等。此外，应将平台履行保障责任情况纳入企业信用评价体系，通过信用刚性约束实现从自愿责任到强制责任的转变。同时应明确算法管理的工伤预防义务，将利润私有化、风险外部化的格局矫正为风险共担、责任共负的治理模式。
七、结论
本文围绕平台用工不完全劳动关系的工伤保险覆盖问题展开系统分析，形成以下核心结论。第一，不完全劳动关系的认定遵循人格从属性、经济从属性与组织从属性的权重顺位，但学界对其法律性质仍存在合同性质说、第三类法律关系说、功能性概念说等根本性分歧。第二，现行工伤保险制度以劳动关系为参保前提，构成规范排斥、事实排斥与制度锁定的三重困境。第三，新职伤试点实现了从身份认定到行为认定的范式转换，覆盖超2700万人，但与工伤保险之间存在形神分离的法理冲突、同伤不同赔的制度竞合以及法外运行的合法性困境。第四，制度完善应从立法论、制度论与运行论三个层面协同推进。
参考文献：
1、最高人民法院：新就业形态劳动者权益保障典型案例；
2、中国人大网：代表建议完善劳动用工相关法律制度为新业态劳动者权益提供更有力保障；
3、苏州市人力资源社会保障局：苏州市人社局、苏州中院联合发布2024年度劳动争议典型案例；
4、中华人民共和国司法部：司法部发布2026年新就业形态监管与民生保障行政复议典型案例；
5、中华人民共和国人力资源和社会保障部：探索破冰之路 兜住职业安全之“底” ——人社部门探索新就业形态就业人员职业伤害保障回眸；
6、中华人民共和国人力资源和社会保障部：人力资源社会保障部等九部门关于扩大新就业形态人员职业伤害保障试点的通知；
7、中华人民共和国人力资源和社会保障部：人力资源社会保障部 国家发展改革委 交通运输部 应急部 市场监管总局 国家医保局 最高人民法院 全国总工会关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见；
8、《工伤保险条例》；
9、《中华人民共和国社会保险法》；
10、谢增毅：数字时代劳动关系概念及认定规范的中国表达；
11、王天玉：平台用工的“劳动三分法”治理模式；
12、娄宇：新就业形态法律关系认定规则；
13、田思路：“不完全劳动关系”的合同性质与从业者的相对性保护——以法律适用的“二分法”及“三分法”为分析视角；
14、工人日报-常凯：明确劳动关系 推动平台用工进入法制轨道；
15、中央网信办秘书局 工业和信息化部办公厅 公安部办公厅 市场监管总局办公厅：关于开展“清朗·网络平台算法典型问题治理”专项行动的通知。