破解工企“征收僵局”的立法尝试与司法实践

非住宅房屋征收产权调换选择权之法律问题探析
征收实务中，习惯将非住宅性质的工业、商业等经营性用房的被征收人称作“工企”。面对征收，工企希望回迁安置，以实现利益最大化。而为了公共利益需要的征收，通常对工企“无地可换”。一方要求“回迁”，一方只能“给钱”，很难达成协议，于是形成“征收僵局”。
本文通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《征收补偿条例》）及地方政府规章、法院判例分析，对国有土地上非住宅房屋征收，实行货币化补偿的法律问题进行探析，以供征收双方借鉴。
❖“产权调换”选择权的上位立法缺憾与思考
《征收补偿条例》第二十一条规定“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”。遗憾的是，《征收补偿条例》规定“产权调换”选择权时，未区分住宅和非住宅，对只实行货币化补偿问题，未留下立法缺口。
能否只以货币补偿对非住宅实施征收？省级地方政府制定的实施办法通常予以回避，或者与《征收补偿条例》保持一致口径，如：上海市、浙江省、北京市、江苏省等。
事实上，国有土地完成征收后，一般用于城市基础设施、环境改造、商业或住宅开发等提升城市服务功能、改善生活生态环境的公益需要。被征收的非住宅房屋，因规划控制、节约集约用地、产业发展导向等因素限制，无法进行回迁安置。通观《征收补偿条例》全篇可以看出，“产权调换”选择权的立法主旨，在于保障被征收人的居住权利。而工企用房不同于个人住宅，如果不顾实际地强调“产权调换”选择权，坚持“回迁”，则极易形成“征收僵局”，延误建设，浪费资源。如何破解此类“征收僵局”，关键路径是依法限制“产权调换”选择权。
❖限制“产权调换”选择权的立法尝试
《征收补偿条例》第四条规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。作为征收责任主体，为破解工企“征收僵局”，部分市县级人民政府对限制“产权调换”选择权进行了立法尝试。比较典型的有：
《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十五条规定，被征收的非住宅房屋不符合规划控制、节约集约用地、产业发展导向要求的，鼓励被征收人选择货币补偿方式。被征收人选择货币补偿方式并在签约期限内搬迁的，可以给予适当奖励。
北京《顺义区国有土地上非住宅房屋征收补偿办法》第三条规定，非住宅房屋征收一般采取货币补偿，也可以采用产权调换方式进行补偿。采用产权调换方式的，应结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。
《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十一条第二款规定，征收非住宅房屋实行产权调换的，应当符合国家的产业政策、土地供应政策和项目规划，具体办法另行制定。
《泰州市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十条第一款规定，征收补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行产权调换，被征收人有权选择补偿方式。但下列情形除外……列举了四种情形，其中第（三）项为专业性较强的工矿企业，难以采用产权调换方式安置的，由房屋征收部门实行货币补偿。
通过对以上地方行政规章分析可见，为避免与上位法直接冲突，南京市、北京市顺义区对非住宅房屋征收实行货币补偿问题，采取了谨慎态度，分别表述为“鼓励被征收人选择货币补偿”、“一般采取货币补偿”，具体实操有较大难度。
济南市采取了原则性规定，限制不符合产业政策、土地供应政策和项目规划的工企单位选择产权调换。泰州市的规定比较直接，列举了不适用产权调换的具体情形，但未规定“难以采用产权调换方式安置”的具体适用条件。
司法实践中，地方政府对非住宅房屋征收，作出的只给与货币化补偿的决定，能否为法院所支持？公开可查的此类纠纷案例，非常之少。以下分享我们搜索到的两个案例。
❖限制“产权调换”选择权的司法判例
案例一：（2018）鲁行终201号二审行政判决书
上诉人：济南某公司
被上诉人：济南市某区人民政府
【争议焦点】房屋征收补偿决定没有产权调换内容是否违法
【裁判要旨】山东省高级人民法院认为，根据《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十一条第二款的规定，征收非住宅房屋实行产权调换的，应当符合国家的产业政策、土地供应政策和项目规划，具体办法另行制定。被上诉人根据被征收房屋为非住宅房屋，所占用的土地是工业用地的实际情况，根据产业政策实行货币补偿的方式进行补偿，符合上述规定。上诉人关于房屋征收补偿决定没有产权调换内容违法的主张不能成立。
案例二：（2015）泰中行初字第00124号一审行政判决书
原告：泰州某公司
被告：泰州市某区人民政府
【争议焦点】区政对被征收人仅实行货币补偿是否违法
【裁判要旨】江苏省泰州市中级人民法院认为，本案原告的被征收土地用途为工业用地，现有的房地产开发，主要的商品房为住宅、商住楼、营业用房，很少有工业厂房上市，且原告的被征收房屋及土地实际并未用于工业生产，被告实际无法对原告的厂房实行产权调换。同时，被告对原告房屋实行货币补偿并按房屋评估价值20%给予奖励，未损害原告的合法利益。
以上两个案例，法院均支持了非住宅征收实行单纯货币补偿的征收补偿决定，但判决理由不同。山东高院的判决理由是被征收人不符合地方规章规定的产权调换条件。泰州中院则以事实上无法进行产权调换为由。遗憾的是，以上两个案例的判决书中，均未见《征收补偿安置方案》的具体内容，未说明对工企单位的征收补偿是否有特别规定。
我们认为，征收是一系列具体行政行为的集合，环环相扣。征收补偿决定的依据，是征收补偿方案。当被征收人就补偿决定提起诉讼时，《征收补偿安置方案》通常已是经过公告的有效文件。因此，征收补偿决定只要没有实质性瑕疵，也应为合法有效。在实践中，征收人可以通过《征收补偿安置方案》，对工企单位的征收补偿方式进行特别规定。例如，规定不符合土地供应政策、规划控制、节约集约用地、产业导向、项目规划等要求的非住宅房屋实行货币补偿，并有针对性地说明理由。这样，可以避免货币补偿决定因不当限制被征收人的“产权调换”选择权而败诉的法律风险。
当然，对工企而言，如果通过货币补偿足以弥补被征收资产价值及损失，则应当及时了解征收信息，与征收单位积极协商，在补偿政策范围内，争取最大经济利益。如在奖励期内签约的，补偿范围不仅包括房屋、装修补偿、停产停业损失、搬迁费用、搬迁损失，还包括超过市场评估价的补偿和其他奖励，充分保障并实现自身合法权益。因此，在明显不符合“回迁”条件下，不建议盲目坚持“产权调换”选择权。
毕竟，在满足一定条件下对非住宅征收实行单一货币化补偿，部分地方政府已进行了立法尝试并为司法实践所认可。相信在不久的将来，对非住宅征收实行货币化补偿问题，会有明确的上位立法。