我国于1998年1月1日实施的《中华人民共和国节约能源法》在法律层面确定了“节约能源，提高能源利用效率”的基调，之后国务院和相关部委相继颁布了《重点用能单位节能管理办法》《国务院关于加强节能工作的决定》《关于加强固定资产投资项目节能评估和审查工作的通知》《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》等规章、文件，确定并逐步完善了“固定资产投资项目节能审查”的具体要求及程序。在国家倡导节能减排、碳中和的目标背景下，IPO审核中固定资产投资项目节能审查手续是否合法合规日渐成为常规问题，已建固定资产投资项目应履行何种程序，如存在瑕疵如何补救因此成为IPO项目中需重点解决的问题，以下我们将对固定资产投资项目节能审查相关规定演变以及IPO实务中节能审查手续瑕疵补救措施进行梳理及介绍，以期对实务处理提供解决思路。
1 、节能审查主要规定及演变
序号 | 名称 | 颁发部门 | 效力 | 备注 |
一、法律 | ||||
1 | 全国人民代表大会常务委员会 | 现行有效 | 1998.1.1开始实施，历经2007年、2016年、2018年三次修订 | |
二、部门规章 | ||||
2.1 | 国家经济贸易委员会 | 失效 | 1999.3.10实施，2018.5.1失效 | |
2.2 | 《重点用能单位节能管理办法》（2018修订） | 国家发展和改革委员会，科学技术部，中国人民银行，国务院国有资产监督管理委员会，国家质量监督检验检疫总局，国家统计局，中国证券监督管理委员会 | 现行有效 | 2018.5.1实施 |
3.1 | 国家发展和改革委员会 | 失效 | 2010.11.1实施，2017.1.1失效 | |
3.2 | 国家发展和改革委员会 | 现行有效 | 2017.1.1实施，2023.6.1失效 | |
3.3 | 国家发展和改革委员会 | 尚未生效 | 2023.6.1实施 | |
4 | 《不单独进行节能审查的行业目录》 | 国家发展和改革委员会 | 现行有效 | 2017.11.15实施 |
三、其他相关文件 | ||||
5 | 国务院 | 现行有效 | 2006.8.6实施 | |
6 | 国家发展和改革委员会 | 现行有效 | 2007.1.1实施 | |
7 | 《国家发展改革委关于印发固定资产投资项目节能评估和审查指南(2006)的通知》 | 国家发展和改革委员会 | 失效 | 2007.1.5实施，2018.1.1废止 |
8 | 工业和信息化部 | 现行有效 | 2010.3.23实施 | |
9 | 国家发展和改革委员会 | 现行有效 | 2021.5.20实施 | |
10 | 国家发展改革委关于印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》的通知 | 国家发展和改革委员会 | 现行有效 | 2021.9.11实施 |
2 、固定资产投资项目节能审查手续演变
序号 | 时间 | 主要事项及建议 | ||
一、节能审查 | ||||
1 | 2007.1.1.以前 | 无相关法律法规规定需要进行节能审批，但建议实操中和当地主管部门核实是否当地亦无相关审批规定。 | ||
2 | 2007.1.1-2010.10.31 | 国家发展改革委（以下简称“国家发改委”，国家发改委和地方发改部门统称为“发改委”）审批、核准和报请国务院审批、核准的固定资产投资项目，该等项目立项时提交的可行性研究报告或项目申请报告、咨询评估单位的报告中应当包括节能分析章节以及相应评估意见，国家发改委或国务院的批复需包括节能分析。 地方政府审批、核准的项目节能评估和审查要求:地方政府有关部门可参照国家发展改革委审批、核准项目的要求，制定本地区的固定资产投资项目节能评估和审查办法，开展节能评估和审查工作。 简言之，发改委立项时应当包括节能审查。 | ||
3 | 2010.11.1-2016.12.31 | 根据能耗不同，区分节能评估报告书、节能评估报告表、节能登记表，并取得节能审查意见/办理节能登记备案；竣工后无需报政府部门履行节能审查验收手续。 | ||
能耗 | 节能评估类型 | 审查机关和其他 | ||
年综合能源消费量3000吨标准煤以上（含3000吨标准煤，电力折算系数按当量值，下同），或年电力消费量500万千瓦时以上，或年石油消费量1000吨以上，或年天然气消费量100万立方米以上的固定资产投资项目 | 节能评估报告书 | 1、审查机关：发改委，层级与企业投资项目核准、备案的发改委层级一致。 2、报送时间：（1）实行审批或核准制的固定资产投资项目，建设单位应在报送可行性研究报告或项目申请报告时一同报送；（2）实行备案制的固定资产投资项目，按照项目所在地省级人民政府有关规定进行节能评估和审查。 3、节能评估报告书、节能评估报告表：节能审查机关出具审查意见；登记表，节能审查机关登记备案。 4、开工建设前办理完毕节能审查手续；设计、施工及投入使用过程中，节能审查机关进行监督检查。 | ||
年综合能源消费量1000至3000吨标准煤（不含3000吨，下同），或年电力消费量200万至500万千瓦时，或年石油消费量500至1000吨，或年天然气消费量50万至100万立方米的固定资产投资项目 | 节能评估报告表 | |||
其余项目 | 节能登记表 | |||
4 | 2017.1.1-2023.5.31 | 不再区分节能评估报告书、节能评估报告表、节能登记表，除“不再单独进行节能审查”的项目及无需取得节能审查意见的外，均需编制固定资产投资项目节能报告、取得节能审查意见，履行验收程序（验收程序按照所在省市规定执行）；“不再单独进行节能审查”的项目按照所在省市规定执行。建设内容、能效水平等发生重大变动标准，各省市分别进行细化规定。 | ||
能耗 | 审查机关 | 取得时间和流程 | ||
（1）年综合能源消费量5000吨标准煤以上（改扩建项目按照建成投产后年综合能源消费增量计算，电力折算系数按当量值，下同）的固定资产投资项目；以及国务院审批、国家发展改革委审批/核准立项的项目 | 省级节能审查机关 | 1、取得节能审查意见的时间： （1）国务院审批、国家发展改革委审批立项的政府投资项目，报送可行性研究报告以前； （2）国务院审批、国家发展改革委核准的企业投资项目，开工建设前； （3）其余项目：开工建设前 2、需进行节能审查项目的流程 （1）建设单位编制固定资产投资项目节能报告； （2）节能审查机关受理节能报告后，应委托有关机构进行评审，形成评审意见； （3）节能审查机关出具节能审查意见，该意见自印发之日起2年内有效； （4）固定资产投资项目投入生产、使用前，应对其节能审查意见落实情况进行验收。 | ||
超过（3）、未达到（1）的项目 | 省级节能审查机关依据实际情况进行权限下放 | |||
（3）年综合能源消费量不满1000吨标准煤，且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目，以及用能工艺简单、节能潜力小的行业（具体行业目录由国家发展改革委制定并公布）的固定资产投资项目 | 不再单独进行节能审查，无需取得节能审查意见 | |||
5 | 2023.6.1- | 提高了省级节能审查机关审批的能耗标准，其他基本同2017.1.1-2023.5.31规定一致，细化了部分内容和要求，其中“通过节能审查的固定资产投资项目，建设地点、建设内容、建设规模、能效水平等发生重大变动的，或年实际综合能源消费量超过节能审查批复水平10%及以上的，建设单位应向原节能审查机关提交变更申请。” | ||
能耗 | 审查机关 | 取得时间以及流程 | ||
（1）年综合能源消费量10000吨标准煤及以上的固定资产投资项目；以及报国务院审批以及国家发展改革委审批/核准的投资项目 | 省级节能审查机关 | 1、取得节能审查意见的时间： （1）政府投资项目，报送可行性研究报告以前； （2）企业投资项目：开工建设前 2、需进行节能审查项目的流程 （1）建设单位编制节能报告并出具书面承诺； （2）节能审查机关受理节能报告后，应委托具备技术能力的机构进行评审，形成评审意见； （3）节能审查机关出具节能审查意见，该意见自印发之日起2年内有效； （4）固定资产投资项目投入生产、使用前，应对其节能审查意见落实情况进行验收，并编制节能验收报告。 节能验收主体由省级节能审查机关依据实际情况确定。 节能验收报告应在节能审查机关存档备查。 | ||
超过（3）、未达到（1）的项目 | 省级节能审查机关依据实际情况进行权限下放 | |||
年综合能源消费量不满1000吨标准煤且年电力消费量不满 500万千瓦时的固定资产投资项目，涉及国家秘密的固定资产投资项目以及用能工艺简单、节能潜力小的行业（具体行业目录由国家发展改革委制定公布并适时更新）的固定资产投资项目 | 不再单独进行节能审查；但项目可行性研究报告或项目申请报告应对项目能源利用、节能措施和能效水平等进行分析；通过投资项目在线审批监管平台报送项目能源消费等情况 | |||
地方可在各类开发区、新区和其他有条件的区域实施区域节能审查 | 除应由省级节能审查机关审查外，其余节能审查实行告知承诺制 | 区域节能审查具体实施办法由省级管理节能工作的部门依据实际情况制定；实行告知承诺管理的项目，应对项目承诺内容以及区域节能审查意见落实情况进行验收。 | ||
从上述规定演变可以看出，节能审查手续经历了从“无”到“有”，从“事前监管”到“事前、事中、事后”监管，节能审查权限逐步下放，并在部门规章层面进一步明确不再单独进行节能审查项目以及需要重新履行节能审查手续的项目范围（在《固定资产投资项目节能审查办法》（2023）出台前，需重新履行节能审查手续的项目范围系各地区结合实际情况自行进一步细化，在全国层面无统一规定）。
3 、部分地区对于节能审查的细化规定
序号 | 地区 | 规定 | 有效时间 | 细节规定 |
1 | 广东省 | 2018.7.1-2023.6.30 | 1、建设单位可以自行编制或委托专业机构编制固定资产投资项目节能报告。 不单独进行节能审查的项目，建设单位应在项目可行性研究报告或项目申请报告中，对拟建项目的资源能源消耗指标进行分析。 2、年综合能源消费量1000吨标准煤以上（含1000吨标准煤，或年综合能源消费量不满1000吨标准煤，但电力消费量满500万千瓦时）、5000吨标准煤以下的固定资产投资项目，其节能审查由地级以上市节能审查部门负责。 3、通过节能审查的固定资产投资项目，因建设内容、能效水平等发生重大变更，导致年综合能源消费总量增量超过1000吨标准煤且增加比例超过10%，或主要能效指标调整超过20%的，项目建设单位应及时以书面形式向原节能审查部门提出变更申请。节能审查部门应按照本办法规定，重新进行节能审查。 4、需单独进行节能审查的行业项目，因建设内容、能效水平等发生重大变更，导致年综合能源消耗总量达到1000吨标准煤以上或年电力消费（增量）达到500万千瓦时以上，建设单位应按照本办法规定，申请节能审查。 5、进行节能审查的固定资产投资项目在投入生产、使用前，应组织对节能审查意见落实情况进行验收，并将节能验收情况报备节能审查部门。 不单独进行节能审查的固定资产投资项目，投入生产后，项目所在地节能审查部门或节能监察部门应组织节能监察抽查。 | |
2 | 湖南省 | 2018.6.14- 2023.6.13 | 1、市（州）发展改革部门（含湖南湘江新区管理委员会，下同）对报送省级以下政府、投资主管部门审批、核准、备案的年综合能源消费量1000吨标准煤以上不足5000吨标准煤的固定资产投资项目，或年电力消耗500万千瓦时以上的固定资产投资项目进行节能审查。 2、符合单独节能审查要求的固定资产投资项目应编制节能报告，建设单位可按要求自行编制节能报告，也可委托有关机构编制。 对于不单独节能审查项目，建设单位可不编制单独的节能报告，节能审查部门不再出具节能审查意见。建设单位应在项目可行性研究报告（政府投资项目）或项目申请报告中对项目能源消耗情况、能源利用情况、节能措施情况和能效水平进行分析，并在投资项目在线审批监管平台如实填报项目能耗基本信息。 3、通过节能审查的项目，建设内容、能效水平等发生重大变动，导致年综合能源消费量增加比例超过10%的，或其他法律法规、标准规范、政策规定的重大变动情形。建设单位应及时以书面形式向节能审查部门提出变更申请。节能审查部门应按照本办法规定，重新进行节能审查。 不单独节能审查项目建设内容、能效水平等发生变动，导致年综合能源消费量(增量)达到1000吨标准煤以上或年电力消费量(增量)达到500万千瓦时以上的，建设单位应按照本办法规定，申请节能审查。 4、固定资产投资项目投入生产、使用前，项目单位应向节能审查机关提出验收申请，节能审查机关依法对其节能审查意见落实情况进行验收。验收未通过的项目，建设单位不得擅自投入生产、使用。 | |
3 | 江苏省 | 2017.4.21至今 | 1、省级政府部门核准或备案的年综合能源消费量1000吨标准煤及以上5000吨标准煤以下的投资项目，由设区市节能审查机关出具节能审查意见；其余此类能耗项目，根据项目管理权限，由同级节能审查机关负责审查。 2、对于不单独节能审查项目，建设单位向项目管理权限同级的节能审查机关报送固定资产投资项目节能承诺表。 3、固定资产投资项目投入生产、使用前，应由出具节能审查意见的节能审查机关对节能审查意见落实情况进行验收。 4、通过节能审查的项目，其总平面布置、生产工艺、用能工艺设备及能源品种等建设内容发生重大变更，或者年综合能源消费总量超过节能审查意见规定的能耗总量15%及以上的，建设单位应重新编制节能报告，并向原节能审查机关重新申请节能审查。经重新评估和审查并获得通过的，可继续组织项目实施。 | |
4 | 上海市 | 2022.11.1-2025.10.31 | 1、年综合能源消费量（增量）5000吨标准煤以上的项目，由市发展改革委、市经济信息化委负责节能审查；年综合能源消费量（增量）5000吨标准煤以下的其他项目，其节能审查按照项目管理权限实行分级管理。 不单独进行节能审查的项目，节能审查部门不再出具审查意见。对于审批、核准类项目，建设单位应在项目可行性研究报告或项目申请报告中，对拟建项目的资源能源消耗指标进行分析。 2、项目在投入生产、使用前，建设单位应报请节能审查部门对该项目审查意见落实情况进行验收。 3、通过节能审查的项目，建设内容、能效水平等发生重大变动，导致年综合能源消费量(增量)达到1000吨标准煤以上且增加比例超过10%的，建设单位应及时以书面形式向节能审查部门提出变更申请。节能审查部门应按照本办法规定，重新进行节能审查。 不单独进行节能审查的项目，建设内容、能效水平等发生变动，导致年综合能源消费量(增量)达到1000吨标准煤以上或年电力消费量(增量)达到500万千瓦时以上的，建设单位应按照本办法规定，申请节能审查。 |
从上述规定可以看出，现行广东省、湖南省、江苏省、上海市有效的节能审查规定均依据《固定资产投资项目节能审查办法》（2016）制定，尚未结合最新的《固定资产投资项目节能审查办法》出台相关细则。上述地区中，除广东省就节能审查验收要求企业报政府部门备案外，其余地区均要求企业向政府部门申请验收并由政府部门出具验收意见；各地区对于通过节能审查的项目重新办理节能审查手续的能耗标准也不尽一致，需结合各地区的相关规定进一步核实。
4 、IPO过程中关于节能审查的注意事项
在过往的IPO项目中，通常仅关注企业建设项目的立项、环评批复、环保验收事项，忽视节能审查；但从2021年2月以来，关于建设项目的节能审查手续已经成为IPO过程中对建设项目的常规反馈问题，且呈现关注度不断提升的态势。我们在此对IPO项目中关于节能审查的反馈问题以及实务中对节能审查相关瑕疵处理案例进行整理，以期对未来实务处理提供思路。
（一）反馈问题
经查阅近期相关IPO案例，目前在IPO审核过程中对于节能审查事项的常规反馈问题为“已建、在建或拟建项目是否按规定取得固定资产投资项目节能审查意见。发行人的主要能源资源消耗情况，以及在建、拟建项目的年综合能源消费量（以标准煤为单位），是否符合当地节能主管部门的监管要求”。通常，在答复时，如发行人均已经办理了节能审查手续或者无需办理节能审查手续，则（1）发行人如实披露其已建、在建或拟建项目的节能审查情况；（2）披露发行人报告期内主要能源资源消耗情况；（3）由主管部门出具证明，确认报告期内发行人及其控股子公司满足项目所在地主管部门的监管要求。如果发行人已建、在建项目存在应办理而未办理节能审查手续情况或节能审查手续存在其他瑕疵，则可以参考本部分之“（二）节能审查相关瑕疵案例及对应处理”进行应对。
（二）节能审查相关瑕疵案例及对应处理
序号 | 公司名称 | 审核进度/上市时间 | 瑕疵事项 | 处理方案 |
1 | 珠海赛纬 | 创业板反馈中 | 珠海赛纬某项目未报送节能登记表进行登记备案；江门博远（已于2022年12月注销）某项目报送节能登记表进行登记备案 | 1、该等项目年综合能源消费量不满1,000吨标准煤，且年电力消费量不满500万千瓦时，根据现行适用规定，无需再报送节能登记表进行登记备案。 2、珠海市金湾区发展和改革局已出具证明，确认发行人“从建厂开展项目至今，在节能审查方面不存在重大违法违规行为。根据现行适用的《固定资产投资项目节能审查办法》，我局不会因该项目节能登记备案事宜对赛纬公司给予行政处罚”。 江门市新会区发展和改革局已出具证明，确认“该企业项目自备案至本证明开具之日止，根据《固定资产投资项目节能审查办法》，在节能审查方面，该项目没有重大违法违规行为、没有受到我局行政调查或行政处罚”。 |
2 | 江铜铜箔 | 创业板反馈中 | 发行人三期项目、四期项目年综合能源消费增量超过5,000吨但未取得省级节能审查机关意见，仅取得区级节能审查 | 《江西省企业投资项目备案办法》（江西省人民政府令第146号）第五条规定：“中央驻赣企业、省管企业投资项目由省人民政府项目备案机关备案。其他企业投资项目，按照属地原则，由项目所在地市、县（区）人民政府项目备案机关备案。法律、法规或者规章另有规定的，从其规定。”根据南昌市工业和信息化委员会于2012年10月29日发布的《关于进一步下放部分审批权限的通知》（洪工信发[2012]292号）的规定，“对鼓励类和允许类工业企业投资技术改造项目无论规模大小，均实行备案制，一律下放给县、区（开发区）工信部门办理”。 就江西省各级工信部门管理的工业固定资产投资项目，江西省工业和信息化厅（原“江西省工业和信息化委员会”，以下简称“江西省工信厅”）分别于2011年9月7日、2019年8月1日发布《江西省工业固定资产投资项目节能评估和审查办法（试行）》（赣工信节能字[2011]378号，以下简称“378号文”）和《江西省工业固定资产投资（技改）项目节能评估和审查办法》（赣工信节能字[2019]351号，以下简称“351号文”）。其中，378号文第九条及351号文第七条均规定，各级工业和信息化主管部门负责对本级审批、核准或备案的项目节能报告进行审查。 南昌高新区管委会经济发展局于2023年2月16日出具说明：三期项目、四期项目均属于技术改造类项目，该局作为南昌高新区工业和信息化主管部门，根据届时有效的378号文的规定对三期项目进行了备案和节能审查，根据351号文对四期项目进行了备案和节能审查。该局在法定权限内对上述工业固定资产投资技术改造项目作出的立项备案及节能批复合法有效，江铜铜箔不存在因该等备案及批复被撤销、撤回或宣告无效导致被采取责令停止生产、使用、限期整改、关闭等行政处罚的风险，该等项目建设及生产亦不会因此受到不利影响。 |
3 | 特创科技 | 创业板被否 | 部分项目在申报时未取得节能审查意见 | 1、因新冠疫情导致的部分地区封控、线下专家会议推迟等原因，报告期内发行人及其子公司已建、在建项目中存在部分项目未能及时取得节能审查意见的情形，但截至目前，发行人及其子公司已建、在建项目均已取得节能审查意见，不存在应取得但尚未取得节能审查意见的项目。 2、根据对惠东县发展和改革局的访谈，安庆经济技术开发区经济发展局、涟水县发展和改革委员会出具的证明，报告期内，发行人及其子公司未因未取得节能审查意见的原因而受到主管部门的处罚。 |
4 | 彩虹新能 | 创业板已过会 | 彩虹玻璃厂第三工厂改建项目未履行节能审查手续 | 《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》于2010年11月1日起实施，公司的彩虹玻璃厂第三工厂改建项目于2011年5月开始建设，当时咸阳市尚未就《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》颁布实施细则，故咸阳市发展和改革委员会未要求辖区内的固定资产投资项目办理节能审查手续。 咸阳市秦都区发展和改革局于2022年2月25日出具证明，“发行人、咸阳光伏玻璃在我辖区新建及建成的固定资产项目符合项目建设时所适用的固定资产投资项目相关管理要求，按程序办理了相关审批手续，未发现违反建设审批等相关法律法规问题”。 |
5 | 中裕科技 | 北交所已上市（871694） | 已建项目未能取得节能审查意见 | 根据发行人提供的相关文件资料及其说明以及发行人律师对泰州市姜堰区行政审批局工作人员的访谈，“消防器材、橡塑软管项目”于2006年投建，其时相关法律规定未要求节能审查；因发行人历史上具体经办人员对节能审查相关要求不甚了解，且在办理项目报建手续时未被要求提供相关节能审查证明文件，发行人未就“橡塑软管、消防器材生产线技术改造项目”及“复合软管技术升级扩能改造项目”履行节能审查相关程序。发行人已于2022年就该等项目编制节能报告并取得《关于中裕软管科技股份有限公司消防器材、复合软管生产项目节能报告的审查意见》(泰姜行能审[2022]10号)。根据发行人律师对泰州市姜堰区行政审批局工作人员的访谈，前述节能审查批复已覆盖发行人三项已建项目的节能情况，可视为相关项目已取得节能审查意见，发行人历史上未就“橡塑软管、消防器材生产线技术改造项目”及“复合软管技术升级扩能改造项目”履行节能审查相关程序不属于重大违法行为。 |
从上述案例可以看出，在面对审核部门关于固定资产投资项目是否按规定完成节能审查的问题时，“需履行节能审查项目”应当履行完毕相关节能审查手续，“无需履行节能审查或者未能履行节能审查手续的项目”需进行合理解释（如当初法规并未要求实施节能审查或者当地并未出台相关实施细则、亦未要求进行节能审查）并取得相关主管政府部门关于此事项合规或者不属于重大违法行为的证明文件。
5 、结语
随着IPO审核过程中对于节能审查事项的日趋关注，相关企业及中介机构在企业上市尽职调查中需密切关注企业已建项目、在建项目、募投项目等是否需要办理节能审查手续以及相关节能审查手续是否合法合规，并在企业上市申报前做好相关节能审查手续、能源消费情况核实工作，确保企业最终符合上市发行条件。