Q：政府进行道路改造，但未作出征收决定、补偿方案并予以公告，其拆除房屋的行为是否属于征收性质？
A: 属于征收性质。政府进行道路改造，需要拆除规划红线范围内的房屋，属于政府为了实现公共利益而实施的行为，虽然政府未作出征收决定、补偿方案并予以公告，但其行为的性质应当认定为征收，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定执行。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
【案情简介】
山西新政通电力建设有限公司与太原市小店区营盘街道办事处、太原市城乡规划管理执法支队等行政确认一审行政判决书
山西省太原市晋源区人民法院
(2019)晋0110行初20号
原告山西新政通电力建设有限公司，住所地太原市迎泽区双塔寺街35号。
法定代表人郝奋光，执行董事兼总经理。
被告太原市小店区营盘街道办事处，住所地太原市小店区狄村南街36号。
法定代表人马峰，主任。
被告太原市城乡规划管理执法支队，住所地太原市新建路78号。
法定代表人赵建卫，支队长。
被告太原市小店区自然资源局(原太原市国土资源局小店分局)，住所地太原市小店区康宁街19号。
法定代表人景全金，局长。
出庭负责人杨晋，副局长。
被告太原市小店区住房和城乡建设局，住所地太原市小店区人民南路6号。
法定代表人杨武良，局长。
出庭负责人翟林海，副局长。
被告太原市小店区城乡管理行政执法局，住所地太原市小店区人民南路26号。
法定代表人贾俊维，局长。
原告因要求确认被告太原市小店区营盘街道办事处(以下简称营盘街办)、被告太原市城乡规划管理执法支队(以下简称市执法支队)、被告太原市小店区自然资源局(以下简称小店国土局)、被告太原市小店区住房和城乡建设局(以下简称小店住建局)、被告太原市小店区城乡管理行政执法局(以下简称小店执法局)强制拆除原告涉案房屋的行政行为违法一案，于2018年1月10日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月18日立案后，向五被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因原告以同样的事实和理由向山西省阳泉市中级人民法院起诉，请求确认太原市小店区人民政府强制拆除行政行为违法，山西省阳泉市中级人民法院认定，实施强制拆除行为是本案的五被告，而非太原市小店区人民政府，经释明，原告拒不变更被告，故裁定驳回原告的起诉。原告不服，上诉于山西省高级人民法院。因该案尚在上诉中，故本院于2019年4月9日作出(2019)晋0110行初20号行政裁定书，裁定本案中止审理。2019年5月6日，山西省高级人民法院作出终审裁定，驳回上诉，维持原裁定。本院依法组成合议庭，于2019年8月27日公开开庭审理了本案。原告山西新政通电力建设有限公司的诉讼代理人王佳杰、刘鹏飞，被告营盘街办的诉讼代理人白常青、冯慧玲，被告市执法支队的诉讼代理人郑军杰，被告小店国土局的负责人杨晋，被告小店住建局的负责人翟林海，被告小店执法局的诉讼代理人柴鹏、秦志刚均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年，太原市人民政府和太原市小店区人民政府决定对亲贤路实施改造，原告的涉案房屋在红线范围内。在原告并未就涉案房屋的补偿问题与相关部门签订拆迁补偿安置协议的情况下，2018年7月21日，原告的涉案房屋被强制拆除。
原告诉称，2000年10月8日，山西省电力公司电力建设总公司取得了位于并州南路西一巷106号两处房屋的房屋所有权证，一处是平房，建筑面积91.52平方米(房产证号：房权证并字第xxx号)，另一处是二层小楼，建筑面积245.25平方米(房产证号：房权证并字第XXXX号)。
2012年4月17日，山西省电力公司电力建设总公司更名为中国能源建设集团山西省电力建设总公司。2014年11月7日，中国能源建设集团山西省电力建设总公司更名为山西新政通电力建设有限公司。
2018年5月14日，被告营盘街办向原告发出《关于拆迁亲贤路红线范围内地上建筑物的函》，函告原告：“市、区两级政府对亲贤路改造相关会议研究决定，拟在近期将对该道路实施改造。目前，红线已划定，望你单位在接到通知后：1.组织商户在2018年5月13日前完成搬迁；2.向街道办事处提供地上合法建筑相关文书；3.2018年5月17日前自行拆除违建。”2018年6月14日，原告向被告营盘街办发出《关于对太原市小店区营盘街道办事处<>
2018年7月21日(星期六)凌晨6时，五被告在未征得原告同意和未进行征收补偿，也未通知原告到场的情况下，将上述涉案房屋强制拆除。2018年8月28日，原告向阳泉市中级人民法院起诉太原市小店区人民政府强制拆除行为违法。2018年12月3日，阳泉市中级人民法院作出(2018)晋03行初388号行政裁定书，认定拆除通知书是本案五被告作出，太原市小店区人民政府并非实施强制拆除行为的主体，经释明，原告拒绝变更被告主体，故被裁定驳回起诉。
综上，原告认为五被告征收房屋不予补偿并进行强制拆除的行为严重违法，已侵犯原告的合法权益。故原告向本院提起诉讼。原告的诉讼请求是：一、请求确认五被告对原告所有的位于太原市小店区并州南路西一巷106号平房(面积91.52㎡)和二层小楼(建筑面积245.25㎡)进行强制拆除的行为违法；二、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：
证据1、原告营业执照副本、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件。证明原告具备诉讼主体资格。
证据2、［2012］第434号企业名称变更核准通知书、［2014］第0153号企业名称变更核准通知书。证明原告与山西省电力公司电力建设总公司属于同一企业，仅是更名。
证据3、房权证并字第XXXX号《房屋所有权证》、房权证并字第XXXX号《房屋所有权证》。证明涉案房屋位于并州南路西一巷106号一层(91.52㎡)、二层小楼(245.25㎡)系原告的合法财产。
证据4、被告营盘街办《关于拆迁亲贤路红线范围内地上建筑的函》。证明在没有对原告的涉案房屋进行认定的情况下，就按照违建进行拆除是不合法的。
证据5、《关于对太原市小店区营盘街道办事处<>
证据6、五被告强制拆除原告涉案房屋照片5张。证明2018年7月21日凌晨6时，五被告在未征得原告同意和进行征收补偿，也未通知原告到场的情况下，将原告涉案房屋进行强制拆除。
证据7、并专治(小)字［2018］第874号、875号违法建设限期拆除通知书。证明五被告要求原告自行拆除房屋，逾期不拆除的，将依法采取强制措施。后五被告对原告的涉案房屋实施了强制拆除行为。
证据8、阳泉市中级人民法院(2018)晋03行初388号行政裁定书。证明小店区政府主体不适格，五被告才是适格主体。
证据9、关于亲贤路道路改造的信息公开申请书及答复书。证明原告要求信息公开但是被拒绝，答复书并没有否认小店区政府在启动亲贤路改造的事实。
证据10、阳泉市中级人民法院一审的庭审笔录。证明被告营盘街办承认拆除是五家单位联合拆除的，该笔录第九页提到“营盘街办和几个部门联合执法”。
证据11、山西省高级人民法院(2019)晋行终103号行政裁定书。证明省高院对案件相关事实进行了查明，认定原告拥有的合法房屋是因道路改造而拆除的，说明被告程序违法。
被告营盘街办辩称，一、原告在起诉状中陈述，未征得其同意进行征收补偿，强拆时未通知其到场，不符合客观事实。1.行政决定具有强制性，并不需要当事人的同意；2.被告营盘街办并非不给其补偿，是原告不接受按照第三方评估价补偿；3.2018年7月19日下午，被告营盘街办电话通知了赵伟及原告物业经理，2018年7月20日下午又电话通知，赵伟二人说在外地出差回不去，没人去现场，并非被告营盘街办未通知。
二、强制拆除行为不违法。2018年5月14日，被告营盘街办向原告下发并送达了《关于拆迁亲贤路红线范围内地上建筑的函》，告知原告在接到通知后：1.组织商户在2018年5月13日前完成搬迁；2.向街办提供地上合法建筑相关文书；3.2018年5月17日前自行拆除违建。原告接到该函后，未组织商户搬迁、未向街办提供任何合法建筑相关文书，也未在5月17日自行拆除违建。
2018年6月14日，被告营盘街办作出《关于山西新政通电力建设有限公司复函的回函》，即对有产权的房屋已委托第三方评估，根据评估结果给予补偿，对没有产权的房屋按违建实施拆除。
根据《固定资产房屋建筑物评估明细表》，对原告的房屋评估值为净值140242元，不含土地所有权，但原告并不接受评估结果。
综上，原告不同意按照评估的结果给予补偿，并非被告营盘街办强制拆除的行为违法，人民法院应当依法驳回原告的诉讼请求。
被告营盘街办向本院提交了以下证据：
证据1、《关于山西新政通电力建设有限公司复函的回函》。证明2018年6月14日，被告营盘街办对于原告提出的亲贤路改造涉及相关事宜回复为：对有产权的房屋已委托第三方评估，根据评估结果给予补偿，在等待评估结果期间，原告可先行自拆，对没有产权的房屋按违建实施拆除。
证据2、《固定资产房屋建筑物评估明细表》。证明经第三方评估机构评估，原告的房屋价值为140242元。
以上证据证明对于原告有产权的房屋应当按照评估价140242元予以补偿。
被告市执法支队辩称，本案因征收行为产生的拆除行为，被告市执法支队非征收主体，也非实施主体，其未曾参与实施过拆除行为，原告起诉被告市执法支队属于错列被告。
一、原告的行政起诉状中已经明确表述2018年5月14日是被告营盘街办向原告发出《关于拆迁亲贤路红线范围内地上建筑物的函》；2018年6月11日，原告也是向被告营盘街办发出《关于太原市小店区营盘街道办事处<>
二、被告市执法支队并未参与实施拆除行为。原告也没有充足的证据证明在拆除原告涉案房屋时，被告市执法支队实际参与过。对于原告请求法院确认强制拆除行为违法之诉，被告市执法支队非适格被告，原告错列其为被告，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第六十九条第一款第(三)项的规定，请求法院裁定驳回原告的起诉。
被告市执法支队向本院提交了以下证据：
证据1、行政执法权委托书。
证据2、关于太原市城乡规划局所属事业单位清理规范的通知(并编办字［2011］231号)。
以上证据证明被告市执法支队没有对国有土地上房屋强拆的权限，其执法权限来源于太原市城乡规划局的委托。
被告小店国土局辩称，被告小店国土局没有对原告作出过任何行政行为，也没有参与过行政行为，并且有关部门也未向被告小店国土局咨询过相关事情。
被告小店住建局辩称，被告小店住建局没有参与强拆，通知是提前统一印制好的。
被告小店执法局辩称，一、被告小店执法局不是本案适格主体，其不具有强制拆除行为的职责，也没有越权参与强拆，不应推定其为强制拆除单位。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，组织拆除违章建筑的权力是授予县级以上地方人民政府的，被告小店执法局没有法律、行政法规的授权，又没有越权参与强拆，不属于本案的适格被告。被告小店执法局没有拆除违章建筑的法律授权和相应职责。2018年7月21日，原告涉案房屋被强拆时，被告小店执法局没有参与任何强拆该涉案房屋的行为。
二、本案中行政机关已向原告送达违法建筑限期拆除通知书，且原告已经知晓并对相关机构进行了答复，相关部门已经尽到了合理通知的义务。
三、原告提供的证据的真实性、合法性存疑。原告提供的相关证据并不能证明被告小店执法局实施了强拆行为。
综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告小店国土局、被告小店住建局、被告小店执法局未在举证期限内向法院提交证据。
经庭审质证，原告对被告营盘街办提供的证据发表如下质证意见：
一、对证据1的真实性认可，但被告营盘街办没有制作补偿方案、征收决定已经违法，在没有签订安置补偿协议的前提下，拆除原告的有证房屋程序严重违法。
二、对证据2不认可。
原告对被告市执法支队向本院提交的证据发表如下质证意见：
对证据1、证据2的真实性均予以认可，被告市执法支队确实没有执法权限，但被告市执法支队有在通知书上盖章的行为。在被告市执法支队不能证明自己没拆或别人拆的情况下应当推定为被告市执法支队实施了该行为。
被告营盘街办对原告向本院提交的证据发表如下质证意见：
一、对证据1至证据3、证据6、证据8无异议。
二、对证据4的真实性无异议，但不认可证明目的。是否应当走征收程序，不属于被告营盘街办的职责范围。
三、对证据5、证据7、证据11的真实性无异议。
四、对证据9的关联性不认可。原告是向小店区政府申请的信息公开，关于是否制作征收决定书和公告，不是被告营盘街办的职责范围，与被告营盘街办没有关系。
五、对证据10不认可。该证据是小店区政府代理人在庭审时陈述的事情，没有以法律文书的形式认定，不能作为定案依据。
被告市执法支队对原告向本院提供的证据均无异议。
被告小店国土局、被告小店住建局、被告小店执法局同意上述二被告的质证意见。
本院对上述证据认证如下：
一、对原告提交的证据的真实性均予以认可，虽然证据7中所列明的建筑中没有涉案房屋，但涉案房屋同样是以亲贤路实施改造的原因，与该证据中列明的建筑同时被拆除的，故应当推定涉案房屋的拆除亦由五被告所为。
二、对被告营盘街办提交的证据1的真实性予以确认；证据2并非房屋评估报告，被告营盘街办也没有提供评估机构及评估人员的合法资质，故本院对该证据的真实性、合法性不予确认。
三、对被告市执法支队提交的证据的真实性均予以认可。
经审理查明，2000年10月8日，山西省电力公司电力建设总公司取得了位于并州南路西一巷106号两处房屋的房屋所有权证，一处是平房(房产证号：房权证并字第XXXX号)，另一处是二层小楼(房产证号：房权证并字第XXXX号)。
2012年4月17日，山西省电力公司电力建设总公司更名为中国能源建设集团山西省电力建设总公司。2014年11月7日，中国能源建设集团山西省电力建设总公司更名为山西新政通电力建设有限公司。
2018年5月14日，被告营盘街办向原告发出《关于拆迁亲贤路红线范围内地上建筑物的函》，函告原告：“市、区两级政府对亲贤路改造相关会议研究决定，拟在近期将对该道路实施改造。目前，红线已划定，望你单位在接到通知后：1.组织商户在2018年5月13日前完成搬迁；2.向街道办事处提供地上合法建筑相关文书；3.2018年5月17日前自行拆除违建。”
2018年6月11日，原告作出《关于对太原市小店区营盘街道办事处<>
2018年6月14日，被告小店住建局、被告营盘街办联合作出《关于山西新政通电力建设有限公司复函的回函》，内容为：1.对有产权的房屋已委托第三方评估，根据评估结果给予补偿，在等待评估结果期间，原告可先行自拆；2.对没有产权的房屋按违建实施拆除；3.道路红线范围内，需要改迁的实施改迁，无需改迁的，工程施工尽可能保证管线不受破坏，如有破损，尽快恢复，力争将对百姓生活的影响降到最低。
2018年7月21日凌晨6时，原告的上述涉案平房、二层小楼与原告的南侧厂房、内院大门东侧塑钢厂、靠近大门西侧的物管部办公室、邻街大门西侧传达室同时被强制拆除。
因原告认为涉案房屋的拆除主体是太原市小店区人民政府，故向山西省阳泉市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认小店区政府强制拆除的行政行为违法。2018年12月3日，山西省阳泉市中级人民法院作出(2018)晋03行初388号行政裁定书，认为拆除通知书系由本案五被告作出，原告所诉的小店区政府主体不适格，经释明原告拒绝变更被告，故裁定驳回原告的起诉。原告不服，上诉于山西省高级人民法院。2019年5月6日，山西省高级人民法院作出(2019)晋行终103号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，本案的争议焦点为：一、本案是因行政征收引发的纠纷还是因其他原因引发的纠纷？二、五被告的主体是否适格？三、五被告实施的强制拆除行为是否合法？
一、本案是因政府对亲贤路进行改造，原告的涉案房屋处于规划的红线范围内而需要拆除的，是政府为了实现公共利益而实施的行为，虽然政府未作出征收决定、补偿方案，并予以公告，但其行为的性质应当认定为征收，故对于原告的涉案房屋应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定执行。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的是被告。本案中，五被告作出的拆除通知书中针对的建筑虽然并非涉案房屋，且原告的涉案房屋均具有合法的产权手续，但涉案房屋同样是因亲贤路实施改造而拆除的，是与该拆除通知书中列明的其他建筑同时被拆除的，故应当推定涉案房屋的拆除亦由五被告所为，且生效裁判文书已经向原告释明强制拆除行为系由五被告实施，故五被告是本案的适格被告。
三、因相关市、县级人民政府并未作出征收决定、补偿方案并予以公告，在原告没有签订补偿协议、政府也没有作出补偿决定的情况下，五被告没有合法依据即强制拆除原告的涉案房屋的行政行为违法。
综上所述，五被告没有事实和法律依据，强制拆除原告涉案房屋的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项的规定，判决如下：
确认被告太原市小店区营盘街道办事处、被告太原市城乡规划管理执法支队、被告太原市小店区自然资源局、被告太原市小店区住房和城乡建设局、被告太原市小店区城乡管理行政执法局拆除原告山西新政通电力建设有限公司所有的位于太原市小店区并州南路西一巷106号平房和二层小楼的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告太原市小店区营盘街道办事处、被告太原市城乡规划管理执法支队、被告太原市小店区自然资源局、被告太原市小店区住房和城乡建设局、被告太原市小店区城乡管理行政执法局共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于太原市中级人民法院。
审 判 长 张治魂
人民陪审员 伍 彧
人民陪审员 马艳玲
二〇一九年八月三十日
法官 助理 李漫妮
书 记 员 崔新媛