政府合同合法性审查工作指引（上）

为进一步推进政府合同合法性审查工作规范化、标准化，提升合同审查工作质量和效率，有效防范政府签约履约法律风险，根据有关法律法规规章和政府合同审查的有关规定，制定本工作指引。
目 录
一、适用范围
二、基本原则
二、基本原则
四、合同主体审查
五、合同审查要点1
六、合同审查要点2
七、合法性审查法律意见书（模板）
01 适用范围

政府合同，是指政府、政府工作部门以及法律、法规授权实施公共管理的组织（以下统称部门）在履行行政管理职责、提供社会公共服务、开展民商事活动中，作为一方当事人与自然人、法人或者非法人组织订立的协议。
02 基本原则
合法性审查是对政府合同形式的规范性、合同内容的合法性和适当性进行审查，并出具具体明确的合法性审查意见。
合法性审查应当严格依据法律法规规章和相关政策规定，遵循合法、审慎、公平和诚实信用原则,注重规范性、完整性、可行性和效率性，预防和避免签订及履行过程中的法律风险，保障国有资产、财政资金的安全，促进自然资源、公共资源的有效利用。
03 审查范围

政府合同的合法性审查，主要包括以下内容：
1.合同主体是否适格；
2.合同订立是否符合程序；
3.合同主要条款是否完备；
4.合同内容是否符合相关法律、法规的规定；
5.合同内容是否显失公平，约定的权利义务是否明确、对等；
6.合同内容是否损害了国家和社会公共利益，是否侵犯了第三方合法权益；
7.其他需要审查的内容。
04 合同主体审查
（一）政府方主体
坚持“权责一致”原则，根据合同内容确定签约主体。原则上，政府对外仅签订战略性、意向性、框架性合同。
合同内容不涉及政府事权的，原则不以政府名义对外签订。
（二）对方当事人主体
应对对方当事人的主体资质、信用、履约能力等情况做必要的审查。
1.对方当事人是否明确。
如合同中出现两个及以上相对方的表述，应当审查是否为同一主体,如是同一主体，应表述一致，以免引发歧义；如非同一主体，应当以删减或者增列为合同主体方式予以调整。
2.对方当事人主体资质。
不得与不具有独立承担权利义务能力的临时机构、分支机构或者内设机构等签订合同。
可以通过以下平台查询主体资质信息：
查询企业：国家企业信用信息公示系统。
查询事业单位：事业单位在线。
查询其他社会组织：中国社会组织政务服务平台
查询组织机构代码：全国组织机构统一社会信用代码数据服务中心。
商业查询平台：天眼查、企查查。
在境外登记注册的对方当事人，国内相关查询系统无法查询，注意通过其他渠道查询。
3.对方当事人是否涉诉、破产查询平台：中国裁判文书网、全国企业破产重整案件信息网。
05 合同审查要点1
（一）合同内容的法律和政策风险
1.合同内容不得违反法律法规规章、政策的规定，不得超越职权范围或者损害国家、集体、第三人利益。
2.合同内容不得对国有资产、财政资金的安全和自然资源、公共资源的有效利用产生不利影响。
3.合同内容不得有违规提供担保、违反公平竞争原则的排他性内容。
4.合同内容不得有约定第三方承担义务或者处分第三方权利的内容。根据合同的相对性原则，第三方非合同当事人，不受合同的约束，该类约定可能引发履约风险、项目合作事项的不确定性风险。
5.合同有附件的，应当审查附件内容的合法性和前后一致性，若存在与主合同约定不一致或者冲突的，应当予以纠正。
（二）法律关系清晰明确
合同内容应当坚持依法合规、权利义务相一致的原则,注意各方当事人之间的法律关系是否清晰明确，权利义务是否对等。
合同前后条款表述应互相配合、协调一致,避免出现前后条款不一致、约定不明或条款冲突的情形，不得出现权利、义务和责任脱节、冲突及模糊的表述，避免出现不具操作性的表述。
（三）合同前置性要求
对政府合同是否符合合同订立的法定程序进行审查，合同项下的交易事项属于应当依政府采购、招投标、拍卖、挂牌等公开、公平的方式确定合同对方当事人的，应当审查合同双方是否已经履行了政府采购、招投标、拍卖、挂牌等法律、法规、规章及政策规定的程序。
（四）政府支持事项确定可落实
政府需要对合作事项给予支持，相关事项多集中在土地、房产、规划、财政资金使用、提供政策优惠等方面。应注意审查：
1．政府方提供的支持是否有相应法律法规规章和政策依据，不得有违反或者限制市场公平竞争的排他性、独占性内容。
2.应充分考虑政府方履约能力。给予资金等支持的，应确定资金来源，可以约定根据项目审批、建设进度等分期兑现,防止对方空洞承诺；给予土地、房屋等固定资产支持的，可以作出不得改变用途、进行出租、设定抵押、提供担保等有损合同目的实现的约定。
3.应明晰对方当事人项目责任。涉及合作项目的，应尽量明确对方当事人推动项目实施的进度、规模和完成时间，防范项目搁置和合作风险。
4.对税负承担主体的约定是否遵循税收法律、法规、规章及政策规定，涉及财政补贴、税收优惠、土地价款等条款是否符合法律、法规、规章及政策规定。
合法性审查一般不对合同涉及的技术、金额等业务方面的内容进行审查。
（五）合同期限条款
协议期限不宜过长，一般不超过5年，可以约定期满后根据情况另行协商续签。应注意，在协议中一般不约定合同到期后的自动续期条款，以规避合同履行风险。
1.各方当事人应当履行的合同义务、先后顺序、时限等表述应当明确、具体；
2.明确合同履行期限的起算点、截止点以及计算方法，是否出现开放式的时间条款；
3.以条件成就作为起始时间或截止时间的，条件是否合法，是否明确条件的确认方法，在条件成就难以控制时，是否设定刚性的起始时间或截止时间。
（六）合同担保条款
1.相对方是否对履行合同主要义务提供相应担保；
2.行政机关一方不得提供担保；
3.明确具体的担保形式，如抵押、质押、保证、定金、留置等，根据合同性质、担保方式确定担保条款；
4.合同相对方签订合同后，通过补充协议将合同权利义务转移给其子公司或者关联公司的，应明确合同相对方对其子公司或关联公司履行义务的连带责任保证；
5.分阶段履行义务并交付的担保措施应当明确；
6.担保范围、担保期限应当明确。
（七）违约责任条款
对合同中的禁止性条款、强制性条款应当公平设置相应的违约责任条款，主要包括继续履行、采取补救措施、赔偿损失、支付违约金和承担定金责任等。
违约责任的设置应当符合以下要求：
1.违约责任的构成要件和承担方式有可识别性、可衡量性和可执行性；
2.约定定金、违约金、赔偿金的，应当明确计算方法、金额、支付方式和期限等；
3.避免违约责任过轻、不足以督促义务方履行合同约定的情况；避免行政机关一方违约责任不明确或过重的情况；
4.行政合同可同时采用法律规定的行政制裁方式，民商事合同不得采用罚款、没收等行政制裁方式。
政府合同合法性审查工作指引（上）
一、适用范围
二、基本原则
二、基本原则
四、合同主体审查
五、合同审查要点1
六、合同审查要点2
七、合法性审查法律意见书（模板）