企业安全生产合规管理六（3）：多角度、多层次建立更加严密的安全生产工作机制

导 语
近几年来，在党中央、国务院的领导下，经过各地区、各有关部门的共同努力，我国安全生产工作取得了很大的成绩，总体形势是好的。但是，近年以来重大、特大事故接连发生，给国家和人民生命财产造成巨大损失，影响经济发展和社会稳定。究其原因，是安全生产责任制没有落实，主要表现在一些单位措施不力、管理不严、规章制度不健全、违章现象严重、事故隐患得不到及时消除等。本次《安全生产法》为了有效解决上述问题，从外部监管到生产经营单位全员，构建了多角度、多层次更加严密的安全生产工作机制。
本文在对新《安全生产法》压实安全生产责任制对该工作机制调整进行如下分析和介绍，协助企业深刻认识《安全生产法》的上述变化，动态更新合规义务清单，完善和落实安全生产合规管理制度，助力企业减少、预防安全事故的发生，保进企业的生产、发展。
壹 填补了安全生产监管和管理的真空地带
随着互联技术等的发展，很多新兴行业和新技术、新设备等出现，也随之产生了新的安全风险和事故，为了防止新兴行业游离在监管和规范之外，《安全生产法》及时地进行了更新和完善：
第一，完善了安全监管体制。这次修法新增“三个必须”即“安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”。这是习近平总书记在2013年11月“青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故”的重要讲话中首次提出的。目前，我国关于安全生产法的法律体系中，《安全生产法》是基础、综合性的法律，其他交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有相应的行业领域法律规范，前期出现了管行业不管安全、管业务不管安全、管生产不管安全，监管部门和企业把安全问题交给安全部门管理的情况，为理清安全生产综合监管与行业监管的关系，明确应急管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、其他行业主管部门、党委和政府其他有关部门的安全生产责任，以及生产经营单位负责人的安全生产责任，防止出现监管空白，本次将“三个必须”写入了《安全生产法》。
第二，明确了新兴行业的安全监管职责。近些年来，我国平台经济发展较快，同时也产生一些新的安全生产风险源，受到社会关注。一是平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位应当根据本行业、领域的特点，建立健全并落实全员安全生产责任制，加强从业人员安全生产教育和培训，履行本法和其他法律、法规规定的有关安全生产义务。餐饮等行业生产经营单位使用燃气存在的安全隐患，以及矿山、危险物品等有关建设项目施工单位非法转让施工资质、违法分包转包等问题突出，也是当前安全生产重要风险源，这次修法对此专门作出规定。二是对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。
贰 进一步强化经营单位的主体责任
企业在生产经营的过程中需要进一步强化和落实生产经营单位主体责任，建立安全生产投入制度，构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系。新《安全生产法》把保护人民生命安全摆在首位，进一步强化生产经营单位主体责任，进一步明确地方政府、应急管理部门和行业管理部门相关职责，进一步加大对安全生产违法行为处罚力度。
（1） 加大安全生产管理工作的投入保障力度
新《安全生产法》第四条新增：“加大对安全生产资金、物资、技术、人员的投入保障力度。”在原来依法管理，建章立制的基础上，明确规定生产经营单位要具备法定的安全生产条件，安全投入是经营单位的“救命钱”。要预防事故，必须有足够的、有效的安全投入。
（2）建立健全安全事故预防和风险化解机制
新《安全生产法》规定：“加强安全生产标准化、信息化建设，构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制。”这是加强安全生产信息化建设，提升现代信息技术与安全生产融合度，建设安全技术防护工程。这是党和政府和相关文件的明确要求。
生产经营单位应当建立相应的机制，加强对全员安全生产责任制落实情况的监督考核，保证全员安全生产责任制的落实生产经营单位应当建立安全风险分级管控制度，按照安全风险分级采取相应的管控措施。
（3）完善企业负责人对安全管理工作的责任制
本次安全生产法修订，新增加的增“第一责任人”“其他负责人”，对各自职责范围内的安全生产工作负责。从生产单位内部，形成从上到下科学的领导责任机制。为了全面落实生产经营单位安全生产管理责任，形成了权责一致、错责相当的安全生产管理机制。
其中，新《安全生产法》将第五条修订为：生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。第二十条新增：生产经营单位可以设置专职安全生产分管负责人，协助本单位主要负责人履行安全生产管理职责。对于企业负责人，法条中出现了以下主体：“主要负责人”“第一责任人”“其他责任人”“分管负责人”，因为对于主体定义的准确把握是更好的贯彻落实新《安全生产法》的前提。
2021年7月21日应急管理部政策法规司对企业安全生产主要负责人身份作出回复:全国人大常委会法工委与应急管理部共同编写的《中华人民共和国安全生产法释义》一书对此问题有所解释。生产经营单位的主要负责人，对企业而言，不同组织形式的企业有所不同。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》规定，生产经营单位的法定代表人和实际控制人同为安全生产的的第一责任人。对于有限责任公司和股份有限公司，主要负责人应当是公司董事长和经理（总经理、首席执行官或其他实际履行经理职责的企业负责人）；对于非公司制的企业，主要负责人为企业的厂长、经理、矿长等企业行政“一把手”。
（4）强调从业人员严格落实岗位职责
企业应根据工作岗位的性质、特点和内容，明确各岗位的责任人员、责任范围、责任清单，制定从企业主要负责人到一线从业人员的安全生产职责，细化通俗易懂、便于操作的生产车间、班组、一线从业人员安全生产责任，实现企业安全生产责任全员全岗位全覆盖、安全生产责任全过程追溯。加强企业安全文化建设，将安全文化阵地向一线班组和工作现场延伸，强化员工安全生产意识。
新《安全生产法》第五十七条规定，“从业人员在作业过程中，应当严格落实岗位安全责任，遵守本单位的安全生产规章制度和操作规程，服从管理，正确佩戴和使用劳动防护用品。”
无知者无谓。职工忽视安全生产，不落实操作规程，往往是因为“无知”，是因为企业对职工的培训教育不到位。培训教育不到位，安全生产责任便落实不到位。
（5）加大对安全生产资金、物资、技术、人员的投入保障力度
新《安全生产法》第四条，新增条款，要求企业加大对安全生产资金、物资、技术、人员的投入保障力度，应将安全生产投入纳入年度生产经营计划和财务预算，足额提取并按规定使用安全生产费用，保障安全生产设备设施、风险辨识管控、隐患排查整治、设备维修保养、安全教育培训、劳动防护用品配备、保险、应急演练、事故救援等安全生产支出。
（6）企业投保问题
《安全生产法》第五十一条在鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险之上，强调“属于国家规定的高危行业、领域的生产经营单位，应当投保安全生产责任保险”，对包括电网公司在内的企业提出了更高的安全保障要求。
安全生产责任保险制度具有风险转嫁能力强、事故预防能力突出、注重应急救援和第三者伤害补偿等特点，对维护生命财产安全作用明显。这次修法增加规定，高危行业、领域的生产经营单位，应当投保安全生产责任保险，注重加强市场机制对安全生产的推动作用，切实发挥保险机构参与风险评估管控和事故预防功能。
叁 采用增加投入、联防联控等措施不断加强政府监管力度
当前，我国安全生产形势依然复杂，安全生产工作面临较多难题，监管难度有所增加，对政府监督管理提出了更高要求。这次修法，着力堵塞监管漏洞，理顺安全生产监管体制，明确监管责任，加强安全生产监管能力建设，特别是基层监管能力建设，疏通安全生产监管堵点。要求部门之间加强协调力度，提升信息化管理水平，切实做到相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用，推动形成监管合力。
（1）增加安全生产管理工作的监管能力建设投入
第一，这次修改明确了安全生产工作坚持党的领导，要求各级人民政府加强安全生产基础设施建设和安全生产监管能力建设，所需经费列入本级预算。安全生产工作坚持中国共产党的领导，强化党对安全生产工作的核心领导作用，统筹推进安全生产系统治理，大力提升我国安全生产整体水平。
第二，明确了各有关部门的监管职责。为更好适应党和国家机构改革需要，将“安全生产监督管理部门”修改为“应急管理部门”，从法律上进一步明确部门职责，依法保障并督促政府部门履职尽责。规定安全生产工作实行“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”。同时，对新兴行业、领域的安全生产监管职责，如果不太明确，法律规定了由县级以上地方人民政府按照业务相近的原则确定监管部门。
（2）建立源头防范、联防联控的工作机制
凡事预则立，不预则废。抓安全生产工作尤是如此。每一起安全事故发生的背后，都存在着源头上的隐患问题。防止类似问题反复出现，就要学会“治未病”，坚持源头治理，消除安全隐患，堵塞管理漏洞，真正实现本质安全。
新《安全生产法》规定，县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门建立、完善安全风险评估与论证机制，按照安全风险管控要求，进行产业规划和空间布局，并对位置相邻、行业相近、业态相似的生产经营单位实施重大安全风险联防联控。负有安全生产监督管理职责的部门应当相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用，依法加强安全生产监督管理工作。生产经营单位组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制。
（3）加强基层安全监管执法队伍建设，落实功能区安全监管体制
《安全生产法》规定：以及开发区、工业园区、港区、风景区等应当明确负责安全生产监督管理的有关工作机构及其职责，加强安全生产监管力量建设，按照职责对本行政区域或者管理区域内生产经营单位安全生产状况进行监督检查，协助人民政府有关部门或者按照授权依法履行安全生产监督管理职责。县级以上各级人民政府应当组织负有安全生产监督管理职责的部门依法编制安全生产权力和责任清单，公开并接受社会监督。
加强基层安全监管执法队伍建设，落实功能区安全监管体制也是在落实习主席重要讲话中的“加强基层安全监管执法队伍建设，制定权力清单和责任清单，落实功能区安全监管体制的明确要求，落实党和政府建立严密监管和责任体系的要求。
肆 安全生产强制性国家标准列入立法计划，将成为生产经营单位的法定义务
安全生产标准分为：国家标准和行业标准。国家标准是国家标准化行政管理部门依照《标准化法》制定的，在全国范围内适用的安全技术生产技术规范，属于强制性的安全生产标准。行业标准，是国务院有关部门和直属机构对同一安全生产事项的技术要求，可以高于国家标准，但是不得与之相抵触。
《安全生产法》新增第十二条：“国务院有关部门按照职责分工负责安全生产强制性国家标准的项目提出、组织起草、征求意见、技术审查。国务院应急管理部门统筹提出安全生产强制性国家标准的立项计划。国务院标准化行政主管部门负责安全生产强制性国家标准的立项、编号、对外通报和授权批准发布工作。国务院标准化行政主管部门、有关部门依据法定职责对安全生产强制性国家标准的实施进行监督检查。”
我国目前没有技术法规的正式用语，但是我国的许多安全生产立法却将安全生产标准作为生产经营单位必须执行的技术规范而载入法律，安全生产标准化是我国安全生产立法的重要趋势。安全生产标准一旦成为法律规定必须执行的技术规范，它就具有了法律上的地位和效力，执行安全生产标准是生产经营单位的法定义务，违反它，同样要承担法律责任。
企业应按照法律法规和国家标准、行业标准，健全安全生产标准化工作体系和运行机制，积极开展以岗位达标、专业达标和标准化创建等为内容的安全生产标准化建设，建立完善本单位安全生产例会、例检、隐患排查治理等各项安全生产制度和操作规程，落实强制性安全生产标准规范，确保各生产环节和相关岗位工作符合法律、法规、标准、规程要求，实现安全行为规范化。关注国家标准相关文件的出台，及时完善安全生产合规管理清单。
结 · 语
党中央、国务院规定“人民至上”“生命至上”，为了最大化地避免安全事故的发生，多次发表重要讲话，不断完善相关的监管体制，要求生产经营单位切实落实安全生产的主体责任。本次《安全生产法》，为防止出现监管空白，从最为宏观的角度将“三个必须”写入法律，对新兴行业的安全生产要求监管部门进行“类比”监管；物质投入是安全生产管理工作的基础保障，本法新修内容要求监管部门和企业必须对安全生产管理工作进行合理的投入；为确保生产经营单位落实主体责任，规定生产经营单位进入“全员”安全生产责任等等。本法新修内容，从多角度、多层次设定了更加严密的安全生产工作机制，使得安全生产管理工作机制基本成熟。