浅论混合所有制下企业国有资产监管

一、混合所有制下企业国有资产监管的相关理论
（一）国有企业发展混合所有制经济
1.混合所有制经济的内涵。混合所有制不仅是一种企业资本组织形式，也是一种社会的经济形式。混合所有制经济包括公有制经济、非公有制经济，它是把不同形式的所有制经济按照一定方式进行联合生产或者经营，是符合我国现阶段所有制结构的特殊形态的经济形式。
2.国有企业发展混合所有制经济的意义。生产力的不断发展使得所有制呈现出开放性和动态性的特点，中国经济改革的实质是“将所有制形式不断与生产力的发展相适应”。多年以来的实践证明，混合所有制经济是兼顾了生产力的发展以及市场经济的一种有效形式。混合所有制经济发展的最直接好处就是推动了国有企业的改革，通过改革一方面实现了国有资本重组，从而实现资本的保值与增值。另一方面，打破了原有国企的垄断局面，真正实现了产权的平等，同时兼顾了不同产权主体间的利益关系。对于加速我国的市场化以及资本市场的发展都起到了重要的作用。
（二）企业国有资产和资产监管
1.国有资产的概念。国有资产是法律上确定为国家所有并能为国家提供经济和社会效益的各种经济资源的总和。在现实经济生活中，“国有资产”概念有广义和狭义两种不同理解。广义是指属于国家所有的各种财产、物资、债权和其他权益。狭义的指法律上确定为国家所有的并能为国家提供未来效益的各种经济资源的总和。
2.资产监管的相关理论。资产监管主要涉及到的是产权理论和委托代理理论。产权是经济所有制关系的法律表现形式，它包括财产的所有权、支配权、占有权、处置权等。在一个社会形态中被证明为有效的所有权结构，在其他社会中可能未必会有效。因此，产权理论是在研究资产监管问题时的必要理论依据。委托代理是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。在我国当前背景下，国有资产的所有权属于全体国民，这样一来委托代理必然存在。从全体国民到国资委等最后再到企业的内部经理人，一层层的委托代理关系为国有资产流失埋下了隐患。所以在研究资产监管问题时，委托代理理论也是必要的理论依据。
二、国有企业混合所有制改革现状及问题分析
（一）改革现状
纵观我国国有企业的改革历程，从党的十四届三中全会要求国有企业建立现代企业制度以来，国有企业的改革大致经历了“放权让利”、“制度创新”和“国资发展”三个阶段。但随着改革的深化，国有企业逐步进入分类改革与规范治理的新阶段。
在1993年11月召开的十四届三中全会上通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出国有企业要建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，要求企业拥有法人财产权，自主经营、自负盈亏，按市场需求组织生产经营，建立科学的企业领导体制和组织管理制度，形成激励和约束相结合的经营机制。
1993年通过的《公司法》要求建立“三会一层”（股东会、董事会、监事会、经理层）的公司治理结构，以实现相互独立、相互制衡和相互协调的关系。
在1997年相继召开的党的十五大和十五届一中全会上，提出要进一步增强公有制经济的活力，积极推进股份制改革，发展混合所有制经济，实现投资主体的多元化，用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境。
2003年3月，国务院国有资产监督管理委员会（国资委）正式成立，并代表国家履行出资人职责，将关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等纳入管辖范围。国资委以《企业国有资产监督管理暂行条例》为依据，先后制定了企业改制、产权转让、资产评估、业绩考核、财务监管等16个规章和40余件规范性文件，这些措施和政策进一步加强了国家对国有企业的监督和管理。
2003年10月党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式”，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，国有企业由此进入了以股份制为主要形式的现代产权制度改革阶段。
党的十八届三中全会《决定》指出要使市场在资源配置中起决定性作用，大幅度减少政府对资源的直接配置，激励更多要素参与市场交易，激发市场活力，提高资源配置效率，使“一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”，也就是要发挥非公有资本在资金、技术和管理等方面的优势，最大化国有资本和非公有资本的效率和效益，使社会利益关系更加和谐。自1997年党的十五大以来，国有企业改革一直遵循着“公有制为主体，多种所有制经济共同发展”的改革路径，公有制经济和非公有制经济得到了蓬勃发展，在企业经营制度设计、经济结构布局、经营质量和效率提升等方面取得了巨大成绩。尤其是在所有制结构调整方面，企业所有制结构不断完善，在国民经济各个部门涌现了大量的混合所有制企业。
（二）民营企业参与混合所有制的困境
民营企业作为混合所有制改革的重要参与者，对于混合所有制改革的顺利进行具有重要地位。我国的民营企业大多活跃在市场竞争程度激烈、国有企业较少涉足的领域，由于它们是伴随着中国市场化改革而出现的，所以它们一般具有很强的市场适应能力和活力。但是由于民营企业在发展的过程中，一直面临着政府政策、资金、税收等重要因素的制约，所以它们在发展规模和经营方式上与国有企业有很大的不同。要分析我国国有企业混合所有制改革所面临的困境，必须从民营企业的角度来进行分析。对于民营企业参与混合所有制，主要存在以下几大问题：
1.市场准入门槛高
民营企业在市场准入上面临“弹簧门”和“玻璃门”的现象。一些行业虽然表面上看似向民营企业开放，但是当民营企业真正想进入这些行业时，却发现虽然看得到投资机会的存在，受各方面因素的制约，根本没办法进入；还有一些行业虽然真正的允许民营企业进入，但是当民营企业进入后，却发现根本没办法在这个行业中立足，参与竞争，只得退出该行业。政府虽然创造了各种政策条件，如2005年出台的“非公经济36条”和2010年出台的“新36条”，鼓励、支持和引导民营企业进入相关行业，但由于政策实施细则的不具体，操作性不强，配套性政策的缺失，同时遭遇到大量体制性原因的阻扰，民营企业想进入相关行业依然很难。
在受国有企业垄断的行业中，由于受到投资比例以及投资形式等多方面的制约，民营企业即使进入了相关行业，也很难在同等条件下与国有企业进行竞争。 例如早先的民营航空公司奥凯航空、深圳航空、东星航空等，在进入民航领域很短的时间内，由于资金以及与政府关系紧张的原因，被迫退出航空领域，被大型国有航空公司兼并。同样的故事也发生在民营加油站领域，曾经由于利润丰厚，大量的民营资本进入加油站领域，但2012年以来，突如其来的“油荒”来袭，导致1/3的民营加油站倒闭，根本原因就是国家对石油领域的准入限制，民营资本虽然可以进入加油站销售领域，但是却不能进入其上游的生产环节，这就导致民营加油站必须依靠上游的中石油中石化才能得以生存，一旦上游的中石油中石化掐断油源，民营加油站就命不久矣。这些都说明虽然民营资本能够进入某些领域，但进入之后却面临严重的市场歧视。
所以，如果没有完全的市场准入，没有完全的配套政策，没有完全的公平竞争，民营资本进入国有企业的垄断领域无异于羊入虎口。对于民营航空业和民营加油站的失败教训，国家应该有充分的认知，并在进一步推动混合所有制改革的过程中，要注意避免类似的改革失败。
2.获取控股权机会少
在混合所有制中，一个很重要的方面就是要让国有资本和民营资本的比较优势得到充分的发挥，相互取长补短，优势互补，即国有资本在资本和政治方面的优势和民营资本在经营灵活性相结合。然而，在目前的混合所有制改革的实践中出现的民营资本入股国有企业，或者国有资本入股民营资本的情况，其结果往往是国有资本拥有混合所有制企业的控股权，并任命混合所有制企业的管理人员，民营资本在混合所有制企业中处于次要的地位。最终，国有资本的各种优势是得到充分的发挥了，但民营资本的优势却体现不出来。这种情况的实际结果就相当于国有企业兼并了民营资本。
但民营企业以资本入股国有企业的目的是借助国有资本的优势，让自己的投资获得更高的收益。如果没有更高的收益预期，仅仅是在国有企业中投入自身的资本，民营资本参与混合所有制改革的积极性将明显降低。因此，在混合所有制改革中，需要给予民营资本在混合所有制企业中更大的控制权，国有资本更多地掌握混合所有制企业的监督权。
实践中，很多混合所有制企业的董事长、总经理直接由国有企业或者是政府部门任命，混改后的行政结构也和混改前的国有企业完全相同，只是多了一些民营资本的参与者而已。这种混合所有制改革的模式会极大地削弱改革的正面作用，同时伤害民营资本参与改革的积极性。
3.投资权利得不到有效的保护
投资保护的一项基本原则是：投资者要享有与所投资本相对应的收益权和相应的其他投资权利，如表决权、监督权等。但是，在当前的混合所有制改革的过程中，民营资本的收益权得不到保障的现象十分常见，民营资本应享有的其他权利也由于混合所有制天生的不对称而缺失。民营资本的权利受损主要表现在以下几个方面：
第一，表决权天生缺失。民营资本与国有资本融合是为了赚取利润，但是当它们与国有企业组成混合所有制企业后，由于国有企业的资金规模雄厚，自然而然在混合所有制企业的治理体系中占有更重要的地位，如在董事会中拥有更多的席位，直接参与混合所有制企业的经营等，这种地位上的优势使得当民营资本与国有资本在混合所有制企业中发生冲突时，国有资本会使自己的意志成为混合所有制企业的意志，这样就使得民营资本的权益很难得到保护。同时在民营资本与国有资本混合的过程中，国有资本经常拿资金处于亏损的业务与民营资本混合，使民营资本的利益受损。
第二，在企业经营中话语权缺失。民营资本与国有资本混合的形式通常是国有资本的份额较大，而民营资本的份额较小，这种混合天生就是国有资本在混合所有制企业的治理结构上具有了与生俱来的优势。如果按照现代企业制度，企业的决策遵循多数票原则，这种制度赋予了国有资本对混合所有制企业实质上的支配权和控制权。当某项决策在国有资本和民营资本之间呈现一种零和博弈时，国有资本就有看似正当的理由来作出对自己有利而对民营资本有害的决策。民营资本在混合所有制企业中话语权缺失的一个重要影响就是，企业的利润分配方案可能完全由国有企业决定。
第三，监督权的缺失。由于表决权和话语权的缺失，决定了民营资本在混合所有制企业中的监督权严重缺失。在混合所有制企业中，民营资本的批评权、建议权、控告权和检举权等处于弱势地位，不能很好地监督混合所有制企业的运营，导致不能运用监督权维护自身的权益。在混合所有制企业的重大决策上，缺乏监督权。
第四，公正裁决权的缺失。由于国有资本与政府之间存在着紧密的关系，当混合所有制企业内的国有资本与民营资本之间的纠纷诉诸政府仲裁或者法律审批时，由于当前政企不分以及政法不分的情况的存在，民营资本很难获得公正的待遇。从近年来大量的司法实践可以看出，民营资本想通过打官司或者政府仲裁来获得保护的途径是很难走通的。
三、资产定价问题与对“国有资产流失”的担忧
在混合所有制改革的过程中，会涉及到民营企业购买国有企业股权的问题。而在民营企业参股国有企业的过程中，一个很重要的问题就是国有资产的定价问题。对于资产定价，不同的机构使用不同的评估方法会得出不同的评估价格，同时还可能因为各种原因的影响，产生评估结果不公允的情况。虽然目前比较普遍采用的“招拍挂”方式，可以较为准确地获得资产的公允价格，但由于在“招拍挂”的过程中，买卖双方对相关资产的了解存在信息不对称的问题，如国有企业实际的财务状况，可能在财务报表中没有得到真实的反映。导致这种方式往往达不到一般资产拍卖所能达到的效果。因此，由于资产定价问题的存在，在混合所有制改革的过程中，将国有企业的国有资产转换为非国有企业的非国有资产的环节，存在国有资产“贱卖”的风险。
另外，由于“混合”过程中的程序不透明，当国有资产的买卖双方勾结在一起时，很可能导致“国有资产流失”，如：属于国有的机器、厂房廉价或者不是按照公允价卖给国有以外的单位或个人，应该归国家的利润所得分给其他单位或个人等。改革开放四十多年，我们在经济建设方面做出了大量的突破，也获得了空前的成功。而这些都是伴随着经济改革的实践和思想观念的相互推进而不断取得的。但面对新一轮改革的到来，我们依然面对这大量旧观念和旧利益的阻扰，这集中体现在对特大型国有企业的改革中。保守的旧观念在既得利益集团那里依然根深蒂固，而维护这种观念的，恐怕是实实在在的旧利益。所以在新一轮的国企改革过程中，国企内部的既得利益集团的旧观念和旧利益恐怕是深化国企改革的一个重要的障碍。
四、强化混合所有制经济中国有资产监管的建议
（一）完善信息公开制度。公开的信息是社会进行监管的基础，公开的信息主要是指：企业财务信息、政府监管工作信息、产权交易信息等。完善的信息公开制度可以要求各个主体在各自门户网站上设立专门的信息披露平台，对于重大事项可以通过新闻媒介进行公开。通过立法来界定国家安全信息、商业秘密、个人隐私的范畴等，这样一来就可以用来确定不公开信息的具体范围。
（二）构建国有资产监管制度的目标。在市场经济下，国有资产监督管理的目标应该是弥补市场经济的缺陷，而不是和市场其他主体去争夺利润。国有资产是实现社会公平与效率的物资基础，它的管理运营目标是实现全社会公平与效率最大化。在这种新型管理目标下，加强国有资产的优化配置以及国有资产形成的监督管理，成为国有资产管理的重点。
（三）加强资产配置制度建设。在我国，国有资产配置与其管理相脱节，“重钱轻物”现象非常严重，这些制度目前极不完善。改革国有资产形成与配置制度的核心就是要建立国有资产预算、产权、使用、调配、处置等统一的归口管理制度。该制度内容包括：事业单位国有资产预算制度；事业单位国有资产采购与供应制度；事业单位国有资产在占有主体之间的调配制度。
【结语】在国家鼓励混合所有制经济发展的大环境下，如何发展好混合所有制经济又不会导致企业国有资产流失是混合所有制经济发展必须要提前解决的问题，因此对企业国有资产监管问题进行深化研究是很有必要的。本文针对不同国有资产流失问题进行了总结并提出了建议，以预防代替围堵，从制度上杜绝国有资产流失现象，保证了国有资产保值与增值能力，有助于混合所有制经济平稳、高效的发展，最终实现国民经济的发展壮大。