破产重整程序中债务人自行管理法律问题浅析

我国现行《企业破产法》规定，在重整程序中债务人的财产和营业事务可以由管理人管理，也可以由债务人自行管理。基本确立了以管理人管理为原则、债务人自行管理为例外的重整管理模式，由于陷入债务困境的企业具有多样化的特征，管理人模式与债务人自行管理模式各有其适用的制度空间。立法中对于债务人自行管理制度兼具美国 DIP 模式及英国 PIP 模式的主要特征，但仅为原则性规定，在重整实务中真正适用债务人自行管理程序相对较少。在“全国企业破产重整案件信息网”中键入“债务人自行管理”仅得出 317 条记录，其中 209 例破产案件信息涉及债务人自行管理模式，经过梳理债务人申请自行管理模式并获得法院通过的有136例。可见，此种模式的适用范畴仍相对较少。伴随经济的快速发展，在破产重整程序中适用自行管理模式的数量总体呈增长趋势，相应带来的是债务人在自我经营管理过程中会遇到层出不穷的问题。笔者根据自己的学习研究和实务中积累的部分经验，多角度简要分析债务人自行管理制度的适用、法律问题和司法实践。
一、债务人自行管理制度国内外相关规定综述
域外制度
现普遍认为，债务人自行管理制度可以追溯到美国，被称为DIP制度，也即“占有中的债务人”或“经营债务人”。美国破产法典第11章对该制度进行了规定，债务人自行管理制度在重整程序中占有举足轻重的地位。美国采用以债务人自行管理为原则，以管理人管理为例外的模式，主要出于对债务人商业判断的尊重和维持破产财产价值最大化的目的，以及基于成本效率的考量。债务人自行管理经营的重整要比外来接管人经营成功率更高。1994年的德国破产法也新引入了债务人自行管理制度，其对债务人自行管理制度适用条件提出了严苛的要求1，导致后续实践中类似案件较少，直至后续出台的相关法律规定才拓宽了债务人自行管理制度的适用范畴。相较于美国和德国的DIP制度，英国对进入破产程序后债务人自行管理极为限缩，甚至基本无权，简言之，管理人在破产程序中起到重整的主导者和监督者的作用，全权负责债务人的经营和财产管理，这种模式被称为PIP模式。英国之所以在重整程序中严格限制债务人并给与管理人极大权限，一方面英国立法者认为公司走到破产这一窘迫境地是由于公司管理者的失职，重整公司的管理职权不应再归于债务人。另一方面由于英国破产管理机构综合素质普遍较高。
1[ 参见《德国破产法》第270条第2款：1.必须债务人提出自行管理的申请；2.如果破产申请是由债权人提出的，则自行管理申请需得到债权人同意；3.必须不存在造成程序延迟或对债权人利益造成不利的其他情况]
国内规定
1、《企业破产法》及相关司法政策
根据《企业破产法》及《全国法院民事审判工作会议纪要》第73条和第111条规定，重整期间内，债务人可向人民法院申请，经批准后，在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。但需符合四个前提条件：
（1）债务人的内部治理机制正常运转；
（2）债务人自行管理有利于债务人继续经营；
（3）债务人不存在隐匿、转移财产的行为；
（4）债务人不存在其他严重损害债权人利益的行为。
除此之外，《全国法院民商事审判工作会议纪要》（简称“九民纪要”）第111条第2款规定，债务人可在提出重整申请时一并提出自行管理的申请。管理人在监督债务人自行管理时，发现债务人存在严重损害债权人利益的行为或不适宜自行管理情形的，可申请人民法院终止债务人自行管理的决定。
以上规定仅对债务人申请自行管理的条件和及终止进行了原则性规定，未予以明确化。
2、法院及行业协会指引类文件

以上各地区出台的指引性文件，均在法律法规基础之上对债务人自行管理制度进行了部分完善。但从各地方指引性文件来看，债务人自行管理制度还是相对宽泛化，实务操作中仍会出现效果不一。
二、债务人自行管理涉及的法律问提分析
申请条件
依据我国《企业破产法》及其相关司法解释并未对债务人自行管理的适用条件进行明确规定。只是在《九民纪要》中进行了指导性规定，从条文内容来看，最高院认为在判断债务人是否适用债务人自行管理制度时，应考虑两个积极条件，即内部管理和利于经营，同时考虑两个消极条件，即不存在隐匿、转移财产和不存在严重损害债权人利益行为。根据美国破产法司法实践，法院判断债务人适用债务人自行管理制度的考量因素包括：
（1）债务人的可信度；
（2）自行管理的债务人过去和现在的表现，以及债务人重整的前景；
（3）整个商业社区以及债权人对于债务人自行管理是否有信心；
（4）指定管理人的成本收益分析。在实践中，债务人自行管理制度的适用更多的应考量债权人的利益。
申请主体
根据破产法及九民会议纪要相关规定，在重整期间，应由债务人提起自行管理的申请。这里的申请主体是债务人，即公司原有的管理层，包括法定代表人、实际控制人、甚至可能是股东。但实务操作中，常见的依然是法定代表人或实际控制人代表债务人向法院提交自行管理申请。股东能否代表债务人向法院提交自行管理申请，目前在法律上并无明文规定，但如企业的法定代表人或实际控制人因其他因素无法在履行应尽的义务时，作为破产企业的股东也可以代表债务人提起自行管理的申请。
提出申请的时间
最高人民法院在《九名纪要》中对债务人提出自行管理的时间节点进行了明确的规定，一是债务人在重整期间均可以向法院提出申请，二是债务人可在提出重整申请时一并提出自行管理的申请。此种规定利于诚信债务人尽快启动重整程序，也可以节约重整程序的成本。
提起申请需提交的文书材料
现有的法律法规并未对债务人申请自行管理时准备文书作出规定，结合地方指引性文件，提起债务人自行管理申请所需要的文书材料的各有不同。如北京高院和四川高院在2019年分别发布的《关于印发<北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）>的通知》和《关于审理破查案件若干问题的解答》要求债务人出具切实可行的经营管理方案。为避免债务人自行管理过程中的不诚信经营，给债权人带来损失，北京高院和河北省企业破产管理人协会在指引性文件中明确要求管理人应出具监督方案，在《关于印发<江苏省律师协会律师担任破产管理人业务操作指引>的通知》中，管理人可要求债务人提交临时报告和定期报告进行监督。根据各地区出台的指引性文件，债务人申请自行管理至少需准备：申请书、自行管理财产和营业方案、管理人监督债务人自行管理的方案等。对债务人提交的申请文书中，应区分出不属于重整程序中债务人自行管理的财产，管理人应及时进行管理。
债务人自行管理中管理人与债务人的职责分配
《企业破产法》第二十五条、二十六条详细规定管理人在破产案件中的职责。但对于债务人自行管理模式中，债务人和管理人行使的职权并未作出详细规定。
结合各地方出台的指引性文件，债务人和管理人在自行管理中职责分配包括以下内容：
（1）债务人在自行管理中的职责包括：负责营业事务；管理债务人的财产、账簿和文书等资料；决定债务人的日常开支和其他必要开支；决定留用人员聘用、制订规章制度；拟定重整计划草案等说明性文件；继续履行或签订新合同等重大财产处分行为应当提请管理人的监督等。
（2）管理人在债务人自行管理中的职责包括接受并审查申报债权；调查债务人资产、负债等情况；取回、撤销有损于债权人的财产和处分行为；组织召开债权人会议及利害关系人会议；代表债务人参加诉讼、仲裁或其他法律程序；督促债务人按期制作重整计划草案等。
债务人与管理人的职责分配既要兼顾提高债务人自行管理过程中主观能动性，考虑管理人能够勤勉尽责，也要避免债权人合法权益受损。
债务人自行管理的监督
在重整程序中债务人自行管理财产事务和营业事务应当接受管理人的监督，《企业破产法》第73条下的管理人在债务人自行管理程序中居于重要地位，从而保障重整程序的顺利推进。
1、管理人监督原则
管理人在监督债务人自行管理过程中应遵循合法原则，符合相关法律规定和受理破产法院相关规范要求。同时，管理人应当平衡保护各方主体的合法权益，最大限度地促使债务人早日重生。因为过度监督将导致债务人自行管理制度失去活力，而过少监督可能导致监督流于形式。
2、管理人监督方式
目前现行法律中未对管理人监督方式进行规定，依据各地法院或律协出台的地方性规范文件或司法文件对管理人监督方式作出规定，如：《河北省企业破产管理人协会管理人承办破产重整案件工作指引》规定，管理人应当制订债务人自行管理监督方案及采取事先监督原则保障债权人的合法权益；《江苏省律师协会律师担任破产管理人业务操作指引》规定，管理人可以通过临时报告、阶段性报告、接受债权人投诉等方式对债务人的行为进行监督；《北京破产法庭破产案件管理人工作指引（试行）》规定，管理人负责在重整期间对债务人进行监督，制定监督制度，并向人民法院和债权人会议、债权人委员会报告监督情况。管理人发现债务人存在严重损害债权人利益的行为或者有其他不适宜自行管理情形的，应当请求人民法院作出终止债务人自行管理的决定。
3、管理人监督期限
依据《企业破产法》相关规定，自人民法院裁定批准重整计划之日起，在重整计划规定的监督期内，由管理人监督重整计划的执行，重整计划执行期限届满后管理人提交终止履行报告。因此，管理人监督债务人自行管理的期限应为自债务人自行管理申请之日起至管理人监督执行期限届满为止。
三、债务人自行管理制度的司法实践与实施效果
2022年度获得法院批准重整计划裁定的11家上市公司中，有8家上市公司采用自行管理模式，占比约为72.73%，相比较2021年的57.89%有明显提升。从既往案件来看，债务人自行管理制度的实践操作中，大部分案件是债务人以自己名义申请自行管理，少数案件是管理人以债务人名义向法院申请自行管理。并且法院在审批债务人自行管理中也较多的根据债务人提交的申请书和报告作出决定，较少的法院通过采取听证会等方式进行审查。
从重整程序中债务人自行管理制度实施效果来看，在2018年全国法院审理十大案例中，桂林广维文化旅游文化从产业有限责任公司破产重整案件中，法院批准债务人自行管理，最终债务人获得较高清偿率。在上海祥发公司危险品船务储运有限公司破产重整案中，债务人有着大多数破产企业的通病，风险防控规范不完善，财务不规范、实际控制人纠纷众多导致大量股权查封和质押等。在此基础上，法院进行了充分调研和沟通协调，批准了债务人自行管理，最终实现重整计划草案的高票通过。笔者所在破产重整案件中，债务人通过自身条件优势，恢复债务人经营，积极盘活存量资产，提高了重整效率。
结语
债务人自行管理制度，是破产重整中的一项重要制度，合理运用该制度将会极大提高企业重整成功的机会。但现行《企业破产法》及相关司法解释对于该制度的规定相对宽泛和原则化，缺乏实操性，导致该制度的优势并未实际发挥出来。本文从比较国外DIP制度和国内自行管理制度出发，结合债务人自行管理的司法实践与自身实务中积累的一些经验，对我国债务人自行管理制度的申请条件、申请主体、提出申请时间、管理人和债务人职责分配、自行管理监督等进行了具体分析与梳理，尝试提出一些可行性建议。
参考文献
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