律师从事国有企业合规管理业务现状分析报告

2018年11月，国务院国资委发布了《中央企业合规管理指引（试行）》，开启了中国企业合规建设元年。随后的四年里，包括江苏省在内的多个省份以这一指引为基础，根据本省实际情况，相继出台了各地的《省属企业合规管理指引（试行）》，部分地市还出台了《市属企业合规管理指引（试行）》。2022年8月，国务院国资委在总结过去一段时间国企合规建设理论和实践的基础上，出台了更加成熟且更具强制性的《中央企业合规管理办法》，并鼓励地方各级国有企业参照施行。再到2023年3月，江苏省《省属企业合规管理办法》应运而生，为江苏省国有企业合规建设提供了新的规范。而在民营企业合规建设领域，不论是从层级还是从频率来看，成体系的合规建设指导性文件的发布都远不及国有企业合规领域。由此可见，我国的国有企业合规建设的不断推动主要是由于国有资产监督管理部门在其中起主导作用，仅依靠企业的自发性进行合规建设比较难以推动。近年来国有企业合规建设已成为律师从事企业合规管理业务的重要市场领域，这一境况也能印证国有资产监督管理部门推动下的国有企业合规建设蓬勃发展的现状。
为了更加充分深入地了解国有企业合规管理业务的现状和需求，有针对性地加强国有企业合规建设，并为律师从事国有企业合规管理业务水平提升提出建设性意见，我们以各种形式进行了调研、走访、座谈、讨论和统计分析工作，在广泛征求各方意见，充分听取律师同行和国有企业代表意见的基础上，形成了本现状分析报告。
一、本次现状分析报告的工作方法
历时三年，我们以实地走访与座谈相结合为主要工作方法，向各地的律师及国有企业界人士广泛征询合规管理相关的意见和建议。在地域范围上，我们的调研走访覆盖长三角地区的上海、江苏、浙江、安徽地区以及企业合规建设具有先进经验的北京市。在汇总材料过程中，我们还向某些特定地区的企业发放了调查问卷，以收集更多数据。
截至2023年12月，我们已经完成了对访谈笔录、会议纪要、调查问卷等基础资料的汇总工作。
二、本次现状分析报告的工作过程
1.汇集书面意见
自2021年起，我们就合规管理业务的基本范畴和特征，陆续向律师同行征求反馈意见，截至2023年12月，已收集到调研报告、问卷、分析意见等共计15份。前述资料中汇集了律师对于合规管理业务的反馈意见、问卷调查结果以及高校法律教育和研究领域专家的意见，充分确保了调查研究的广泛代表性和科学性。
2.实地走访调研
自2022年起，我们通过单独走访、召开座谈会等方式，以各地律师事务所和国有企业为主要目标，开展了一系列实地调研走访。在赴北京调研过程中，我们与企业合规管理体系认证的工作机构进行了座谈，针对企业合规管理体系认证业务交换了意见，并与数家中央企业法务部门进行了合规建设工作经验交流。
3.合规管理业务交流
2023年长三角地区举办了数场合规管理业务交流会，力求促进合规管理业务经验的深入交流与分享，提高合规管理业务的成熟度。2023年6月30日，上海虹桥中央国际法务区召开了长三角合规管理研讨会；同年9月2日，由江苏、安徽、浙江、上海等三省一市律师协会共同主办的首届长三角企业合规管理业务研讨会在合肥成功召开。在上述合规管理业务交流会上，我们发表了主题演讲，并从律师开展合规管理体系建设业务、刑事合规整改业务以及专项合规管理业务等议题出发，与国资委法务负责人、省属国企法务总、律师代表、高校研究人员和认证机构代表进行了深入交流探讨。
4.政策研究和法规检索
为了更好地了解国有企业合规管理的历史沿革、政策要求，最大限度地厘清国企合规各项政策的区别、联系和效力位阶，自2020年起，我们针对国有企业合规管理问题进行了专项政策研究和法律法规检索，梳理现行有效指导性文件，明确国资监管逻辑。
三、本次现状分析报告反映的情况
我们收集并分析了各地律师行业对于从事国有企业合规管理业务的认识、实践、营收情况的介绍后，同时参考了国有企业法务人员和公司律师对国企合规建设情况的描述，以及他们对外部律师参与国企合规建设的反馈和建议。根据上述信息，我们从国企合规建设的政策背景、市场需求、服务现状、面临困境等四个角度，比较全面地了解了国有企业合规管理业务的基本情况。具体如下：
1. 国有企业合规建设的政策背景
业界普遍认为：2018年《中央企业合规管理指引（试行）》的发布是开启中国企业合规建设元年的标志性事件，但是经过检索和政策研究，我们发现，在此之前，国有企业合规管理还存在长期的、一以贯之的历史沿革。
①由风控到合规的政策沿革
2006年6月6日，为了指导中央企业开展全面风险管理工作，国务院国资委印发《中央企业全面风险管理指引》（国资发改革〔2006〕108号），并在中央直属企业中开展全面风险管理的试点工作，各地方政府也积极推动所辖国有企业全面风险管理体系的建设工作。
2016年8月20日，国务院办公厅印发《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号），列举了涉及九个方面的45个违规事项。
2018年7月13日，国务院国资委印发《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国务院国资委令第37号）。在《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》的基础上，这一实施办法对问责制度的具体问题进一步作出更为明确的规定。其中，第三条规定“本办法所称违规经营投资责任追究（以下简称责任追究）是指中央企业经营管理有关人员违反规定，未履行或未正确履行职责，在经营投资中造成国有资产损失或其他严重不良后果，经调查核实和责任认定，对相关责任人进行处理的工作。前款所称规定，包括国家法律法规、国有资产监管规章制度和企业内部管理规定等。前款所称未履行职责，是指未在规定期限内或正当合理期限内行使职权、承担责任，一般包括不作为、拒绝履行职责、拖延履行职责等；未正确履行职责，是指未按规定以及岗位职责要求，不适当或不完全行使职权、承担责任，一般包括未按程序行使职权、超越职权、滥用职权等。”《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》实质上成为国有企业人员行为的负面清单。
2018年11月2日，为推动中央企业全面加强合规管理，加快提升依法合规经营管理水平，着力打造法治央企，保障企业持续健康发展，国务院国资委印发《中央企业合规管理指引（试行）》（国资发法规〔2018〕106号）。该指引明确提出对国有企业的市场交易、安全环保、产品质量、劳动用工、财务税收、知识产权和商业伙伴等7个重点领域的合规管理，并明确了董事会、监事会、经理层以及合规委员会等合规管理参与者的职责。
2019年11月6日，江苏省人民政府国有资产监督管理委员会印发《省属企业合规管理指引（试行）》（苏国资〔2019〕110号）。在《中央企业合规管理指引（试行）》的基础上，这一指引增加了对“党委会的合规管理职责”的规定，且将国务院国资委所列举的七个重点合规管理领域进一步扩展，增加“公司治理”、“合同管理”、“信息安全”、“礼品与商务接待”、“社会捐赠与赞助”等5个重点领域，合计12个重点合规管理领域，另外，该指引还创设性地提出了合规管理“三道防线”“建立合规联席会议机制”和“建立强制合规咨询机制”。
2022年8月23日，国务院国资委总结了过去一段时间国企合规建设理论和实践，出台了体例和内容更加成熟、更具强制性的《中央企业合规管理办法》（ 国务院国有资产监督管理委员会令第42号），并规定地方各级国有企业可以参照施行，该办法自2022年10月1日生效。江苏省国资委合规指引中关于“党委（党组）合规管理工作职责”、“三道防线”、“健全合规举报制度”、“加强合规管理信息化建设”等内容吸收到《中央企业合规管理办法》之中。
2023年2月14日，《江苏省省属企业合规管理办法》（苏国资〔2023〕1号）应运而生，为江苏省国有企业合规建设提供了新的规范。
由此可见，在国务院国资委的引领下，合规管理指引是与违规责任追究制度相对应的配套文件，实质上成为国有企业人员行为的正面清单，二者的实施为国有企业人员行为提供了详细的正、负面清单指引，标志着国有企业全面风险管理从此更为强调合规管理。
②国企改革所体现的合规要求
国有企业合规管理工作要求也贯穿了国有企业改革的过程。习近平总书记指出：“坚持党对国有企业的领导，必须一以贯之；国有企业建立现代企业制度，也必须一以贯之”。在国企改革中，要求建立健全现代企业制度，完善国有企业法人治理体系，这一要求本身就包含了合规要求。
以2020年至2022年国企改革三年行动任务为例：“大力推进管理体系和管理能力现代化”的要求，包含了“加强各类风险管控，聚焦企业债务风险、投资风险、法律风险、金融风险、境外投资运营风险等，完善合规内控体系”的重要内容；在“激励企业领导人员担当作为”的要求项下，包含了“制定尽职合规免责事项清单，对程序合规的投资、混改、重组、资产交易等产生的正常损失，按商业原则，公平判断是非，以较长周期客观综合评价功过”的要求。上述任务通过“合规免责”制度机制，在实际上确立了国企合规的“容错纠错机制”。
再以2016年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》为例，其明确提出：“讨论、决定企业经营管理重大事项之前，应当听取法律顾问、公司律师的法律意见；起草企业章程、董事会运行规则等，应当请法律顾问、公司律师参加，或者听取其法律意见；依照有关规定应当听取法律顾问、公司律师的法律意见而未听取的事项，或者法律顾问、公司律师认为不合法不合规的事项，不得提交讨论、作出决定；对应当听取法律顾问、公司律师的法律意见而未听取，应当交由法律顾问、公司律师进行法律审核而未落实，应当采纳法律顾问、公司律师的法律意见而未采纳，造成重大损失或者严重不良影响的，依法依规追究国有企业主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员责任。”上述意见实际上确立了国有企业强制合规咨询制度。
由上述政策、文件可知，国有企业合规管理有着漫长的历史沿革和政策演进。自全面风险管理到合规管理，实际上是一以贯之、一脉相承的关系，包括违规投资经营责任追究制度在内的一系列国资监管和国企改革要求，共同构成了国有企业合规管理的制度体系。
2.国有企业合规建设的市场需求
我们在调研中得知，各地律师近三年来陆续为国有企业，尤其是为省属国有企业和各地市的市属国有企业提供了一批合规管理体系建设服务。在承办上述业务过程中，绝大多数国有企业建设合规管理体系需求是基于上级出资人或国资监管部门的要求。虽然也存在少部分企业同时出于一定的优化管理、防范风险的自身需求，但是就总体而言，绝大多数国有企业的合规建设需求来自于监管政策要求。具体而言：
①多数国有企业已经或正在进行合规建设
以南京市为例，根据2023年调查问卷统计结果显示，92.31%的受访国有企业已经或者正在开展合规建设。其中，42.31%的受访国有企业已开展或者计划开展合规管理体系建设，30.77%的受访国有企业计划开展专项合规建设，二者合计达到了73.08%。此外，合规管理有效性评价和行政监管应对占比分别达到了11.54%和7.68%。
在与南京市律师同行交流过程中，我们注意到：南京市集中了数量较多、规模较大的国家出资企业，包括江苏省省属企业、南京市市属企业及其出资控股的下属企业。前述企业基于国资监管和各类合规建设指引性文件的要求，产生了较多的合规管理体系建设需求，成为本地区企业合规管理业务的重要构成部分。根据南京市国资委的要求，未来一段时间，将重点推进市属国企合规建设。因此，南京市律师行业从事的合规管理业务中，国企合规成为一大亮点。
根据我们汇总的全省其他地市的信息资料以及实地座谈、调研反馈的结果看，已经或者正在进行合规建设的国有企业主要是省属企业和市属企业以及该类企业的一级子企业，而前述企业的二级、三级子企业及分支机构很少通过外部律师进行合规建设。通过访谈可知，造成前述情况的原因主要包括三个方面：一是开展合规建设的要求主要下达到省属、市属企业，未直接下达到下属企业；二是国有企业的下属子企业开展合规建设，需要经过上级企业的决策同意，具体内容一般也需要避免与上级企业合规建设内容与方式相冲突，因此即使需要开展合规建设也大多会等到上级企业合规建设开展甚至完成以后才能推进；三是有一部分上级企业进行合规建设过程中，已经包括了对下属全资或控股企业的合规管理内容，下属企业无需再重复建设。
②国有企业合规建设的主要需求
如前所述，42.31%的受访国有企业已开展或者计划开展合规管理体系建设，30.77%的受访国有企业计划开展专项合规建设，二者合计达到了73.08%。事实上，合规管理体系建设通常情况下涵盖了国企合规管理重点领域、重点环节的专项合规建设。因此，二者可以合并分析如下：
从律师的视角看，在从事国有企业合规管理业务过程中，办理最多的五大合规重点领域依次是：反腐败反贿赂、劳动用工、安全环保、商业伙伴管理、数据保护与信息安全。
从国有企业的视角看，受访国企关注最多的五大合规重点领域依次是：公司治理、合同管理、劳动用工、财务税收、数据保护与信息安全。同时，国有企业对合规管理业务的期待还包括健全完善合规运行机制，合规审查、风险识别评估预警、合规管理信息化建设、违规问题整改机制等。
由上可知，公司治理、合同管理、劳动用工、财务税收、安全环保、数据保护与信息安全、反腐败反贿赂、商业伙伴管理等，是国企合规建设的主要需求，其中尤以劳动用工、数据保护与信息安全两个领域的合规建设为重点需求。
③国有企业合规建设的付费情况
仍以南京市为例，通过面向律师行业和13家省属、市属国企的调研，汇总出如下情况：
从整体上看，在参与本次调研的律师中，国企合规管理业务的收费多集中在10万元-30万元区间。大部分律师反映，国有企业对合规管理业务付费意愿不强，相较于国有企业合规管理业务的工作内容，其实际收费处于较低水平，难以令其满意。国有企业合规需求调查问卷数据显示，国有企业每年在合规建设方面愿意投入的预算多为10万元以下，极少部分国有企业愿意投入的预算超过30万元。

我们在江苏省内各地调研、座谈中了解到：在盐城、淮安、徐州等地市，国企合规建设法律服务收费较低，其中专项合规建设收费普遍不超过10万元，最低仅为2万元。部分地市律师同行甚至反映：合规建设已经被纳入常年法律顾问业务中，未能另行收取费用；合规管理体系建设服务收费一般不超过20万元，且需求总量稀少。而上述地市国企以内设法务部门作为合规建设的主要力量，他们反映：律师行业作为供应端，国有企业合规建设的业务能力普遍不足。在南京、苏州、无锡、常州等地市，律师行业从事国企合规管理业务收费情况要远远好于苏北地区，少部分国有企业合规管理体系建设业务收费可以达到30万元至80万元之间。
同时，我们在浙江部分知名律所调研过程中了解到，浙江省国企合规建设的付费情况与江苏省总体类似，不过有律所的国企合规管理体系建设服务收费高达100万元以上。
3.律师从事国有企业合规管理业务的现状
①江苏律师开展合规管理业务情况
调研显示：律师行业承接合规管理业务的现有类型中，涉案企业合规整改业务和国有企业合规建设法律服务已经成为律师从事合规管理业务的两个主要方向。其中涉案企业合规整改业务的服务对象以民营企业为主，国有企业很少，在此不做分析。

针对律师从事国有企业合规建设法律服务，仍以南京市为例：在受访律师提供合规管理业务的对象中，有40%的合规管理业务对象为国有企业（含中央企业）。但是国企合规管理业务在受访律师合规管理全部业务中所占的比例并不高，认为国企合规管理业务在合规管理全部业务中的比例超过30%的律师仅约占全部受访律师的40.9%。省内其他地市反馈情况与南京市的数据相似。

就开展国企合规业务的类型而言，南京市的调研数据显示：30%的受访律师反馈自己为国企提供了合规专项法律服务，29%的受访律师反馈自己为国企提供了合规管理体系建设服务，另外有合规风控一体化业务、合规顾问业务亦占比超过20%。
我们在全省走访期间发现：在国有企业合规管理服务领域，律师行业对劳动用工、合同管理、安全生产、数据合规等特定专项合规管理业务具备相对成熟的业务能力，但是在国有合规管理体系建设领域，因为涉及国企改革与国资监管诸多政策，涉及体系搭建与运行，律师行业总体服务能力不能满足市场需求，仅有部分知名律所具备承办相关业务的能力。在苏北部分地区，国有企业合规管理体系建设工作已由企业内设法务、风控或审计部门牵头组织，相关市场尚未开发即已萎缩。
②浙江省律师行业带来的启示
为了有所比较，我们前往邻近的浙江省，调研了浙江省律师行业从事合规法律业务的情况。调研中发现，浙江省律师行业从事合规管理业务已经开始出现了集中、垄断的趋势，少部分具有较强专业能力的规模化大所在合规管理业务的业务量和营收能力上，已经与行业内其他律所拉开了巨大的差距，同类合规管理业务的收费差距甚至达到十倍以上。如某国内知名律所在浙江某省属企业合规管理体系建设服务收费高达100万元以上。
针对前述现象，我们和浙江律师同行深入交流后，认为：浙江省个别律所能够胜任国企合规管理体系建设工作，并收取高额费用，究其原因，首先在于承办律师长期深耕合规业务领域，专业素养较强，智力资源丰厚，形成了巨大的专业技术优势；其次在于市场资源、营销推广和律所规模、知名度等因素。由此可见，有关律所的极强专业能力有助于开拓并巩固大量市场份额，我们也应当学习先进经验，精进专业能力，以期在行业内获得一席之地。
4.律师行业从事国有企业合规建设面临的困境
我们认为，律师行业面临的新问题是当前律师队伍自身合规业务技能明显不足，导致的供应端能力不足难以满足当前市场需求，律师行业亟需通过提升执业技能，开发专业服务产品，来适应当前市场需求变化。
①律师行业相关专业能力明显欠缺
在调研中，企业和律师行业代表均反映：
一方面，仅从法律专业自身的角度来从事合规服务，是不能覆盖企业合规建设需求的，也不符合各项合规指引、政策“全面覆盖”的建设要求。举例而言，律师行业自身在财税金融、环境保护、技术研发、党团建设等诸多领域的专业性不足；民事律师在刑事业务上不专业，刑事律师对合规管理本身不熟悉；从事境内法律业务的律师对国际贸易、海事海商等领域也并不熟知……这些问题导致律师无法单独承担合规管理业务，而必须借助其他专业力量的支持。
另一方面，在合规管理业务，尤其是国企合规管理业务发展初期，大部分律师对合规管理、体系建设、国资监管改革的特殊要求不熟悉、不理解，在专业理论上准备不足，业务技能上严重欠缺，对国有企业治理的了解程度尚不及企业内部工作人员，不能胜任有关工作。大部分受访者认为拓展合规管理业务的一大障碍是律师自身的专业能力不足。
②律师开展执业活动的既有模式存在极大局限
当前，律师行业虽然已经产生了专业化、规模化的发展趋势，团队内律师执业行为因此受到了一定程度的规范，并且团队内合作加强，但是就总体而言，律师行业仍然以自主自由开展执业活动为主，组织化程度较低。在合规业务方兴未艾之际，律师普遍进行自主定价，自主选择工作模式，这种模式必然存在一定随意性和局限性：
一方面，为了获得承办业务的机会，拓展客户，部分地市合规管理业务已出现明显低于合理区间的报价，严重损害了行业生态，影响了全行业开展合规管理业务的积极性，产生了消极影响，也对承办律师自身带来了较大负担。
另一方面，为了保护自己的客户资源不被同行夺占，部分律师仍对业务合作、资源共享持保守乃至消极态度，而合规管理业务的特点又决定了律师无法仅凭一己之力承担全部工作，也无法凭借既有的传统服务能力从事新兴的合规管理业务，由此导致了服务质量下降，市场期待无法被满足。部分受访者认为，拓展合规管理业务的一大障碍就是律师自身的格局不足，守摊守业，固守自己的一亩三分地，不愿意与同行合作。
四、结论与建议
（一）通过调研反馈的情况，我们归纳出如下结论性意见：
1.国有企业逐步实现合规管理，是国资监管和国企改革的必然要求和大势所趋，国企合规管理业务具有较好的市场前景；
2.国有企业合规建设的主要需求集中在合规管理体系建设和重点领域专项合规建设上，但是当前付费意愿与律师行业期待不符；
3.律师行业从事国企合规业务仍处于起步阶段，业务数量、服务能力均有待提升；
4.律师行业从事国企合规业务面临的主要矛盾是自身专业能力不足。
（二）基于上述情况和结论，我们建议：
1.充分认识到国有企业合规发展的前景，倡议更多律师关注国有企业合规管理业务，大力加强律师行业自身合规管理业务的专业能力建设，通过优化供应端的方式吸引和挖掘市场需求；
2.将国有企业合规管理体系建设业务和重点领域专项合规管理业务作为国企合规业务的研究重点，尽快制定律师从事国企合规管理业务的操作指引和收费指导意见，促进合规管理业务规范化，力争为律师行业提供引导和支持；
3.在全国范围内从事国企合规管理最先进、最前沿的地区开展充分调研，学习借鉴国企合规管理业务最前沿的理论和实践经验；
4.与国企、国资监管部门开展深入的业务交流、技术研讨活动，将合规建设实践中遇到的矛盾、问题和诉求畅通有效地反馈给有关部门，共同优化市场环境，完善制度设计；
5.全面引导并加强律师行业国企合规领域专业能力建设，开展国企合规业务培训工作，对国企合规理论研究与研讨活动给予表彰或奖励。
6.以举办论坛、研讨会的方式，邀请全国具有较高专业素养的合规专家、学者、律师，向律师行业传递前沿的行业信息和专业技术，把律师行业从事合规管理业务的水平提升到新的高度。
综上所述，我们认为，就总体而言，国企合规管理业务仍有巨大的发展提升空间，既有较好的市场前景，也具有现实的市场需求。但是律师行业从事国企合规管理业务目前尚在初始阶段，专业能力有所欠缺，并直接影响到自身营收能力以及市场对律师行业的期待，需要律师行业从自身素养和市场开拓两个方面持续发力。为此，我们必须充分认识到国有企业合规管理业务的价值，并在专业能力建设上付出切实的努力，通过对律师行业专业能力的塑造，为国企合规管理水平的提升作出应有的贡献。