实际控制人能实际支配和决定公司的重大经营决策、重要人事任命等事项，对于上市/拟上市公司而言具有重要意义。我国存在对国有资产管理的特殊性规定，对于国有企业（国有全资企业及国有控股企业、国有实际控制企业）的认定进行了规制。就国有上市公司而言，其实际控制人存在认定为国务院国资委或地方国资委、中央或地方国有企业以及中央国家机关或地方政府等不同情况。本文旨在完整梳理证券监督管理机构对实际控制人认定的规则，追本溯源去认识上市过程中实际控制人认定的要求和已上市公司信息披露的要求。
1、实际控制人认定与披露规则
（一）实际控制人认定规则
法规依据 | 具体规定 |
第二百一十六条第三款，（三）实际控制人，是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。 | |
17.1（七）实际控制人：指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。 （八）控制：指能够决定一个企业的财务和经营政策，并可据以从该企业的经营活动中获取利益的状态。具有下列情形之一的，构成控制： 1.股东名册中显示持有公司股份数量最多，但是有相反证据的除外； 2.能够直接或者间接行使一个公司的表决权多于该公司股东名册中持股数量最多的股东能够行使的表决权； 3.通过行使表决权能够决定一个公司董事会半数以上成员当选； 4.中国证监会和本所认定的其他情形。 | |
上市公司应当根据股权结构、董事和高级管理人员的提名任免以及其他内部治理情况，客观、审慎地认定控制权归属。具有下列情形之一的，构成控制： （一）持有上市公司50%以上的股份，但是有相反证据的除外； （二）实际支配上市公司股份表决权超过30%； （三）通过实际支配上市公司股份表决权能够决定董事会半数以上成员的任免； （四）依其可实际支配的上市公司股份表决权足以对公司股东大会的决议产生重大影响； （五）可以实际支配或者决定上市公司的重大经营决策、重要人事任命等事项； （六）中国证监会和本所认定的其他情形。 | |
《深圳证券交易所股票上市规则（2020年修订）》 | 17.1（六）实际控制人：指通过投资关系、协议或者其他安排，能够支配、实际支配公司行为的自然人、法人或者其他组织。 （七）控制：指有权决定一个企业的财务和经营政策，并能据以从该企业的经营活动中获取利益。有下列情形之一的，为拥有上市公司控制权： 1. 为上市公司持股50%以上的控股股东； 2. 可以实际支配上市公司股份表决权超过30%； 3. 通过实际支配上市公司股份表决权能够决定公司董事会半数以上成员选任； 4. 依其可实际支配的上市公司股份表决权足以对公司股东大会的决议产生重大影响； 5. 中国证监会或者本所认定的其他情形。 |
13.1 本规则下列用语具有以下含义： （六）实际控制人：指通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。 （七）控制：指有权决定一个企业的财务和经营政策，并能据以从该企业的经营活动中获取利益。有下列情形之一的，为拥有上市公司控制权： 1. 为上市公司持股50%以上的控股股东； 2. 可以实际支配上市公司股份表决权超过30%； 3. 通过实际支配上市公司股份表决权能够决定公司董事会半数以上成员选任； 4. 依其可实际支配的上市公司股份表决权足以对公司股东大会的决议产生重大影响； 5. 中国证监会或者本所认定的其他情形。 | |
《上市公司收购管理办法（2020修正）》 | 第八十四条有下列情形之一的，为拥有上市公司控制权： （一）投资者为上市公司持股50%以上的控股股东； （二）投资者可以实际支配上市公司股份表决权超过30%； （三）投资者通过实际支配上市公司股份表决权能够决定公司董事会半数以上成员选任； （四）投资者依其可实际支配的上市公司股份表决权足以对公司股东大会的决议产生重大影响； （五）中国证监会认定的其他情形。 |
《首发业务若干问题解答（2020年6月修订）》 | 问题10、关于实际控制人的认定，发行人及中介机构应如何把握？ 答：（1）基本原则。实际控制人是拥有公司控制权的主体。在确定公司控制权归属时，应当本着实事求是的原则，尊重企业的实际情况，以发行人自身的认定为主，由发行人股东予以确认。保荐机构、发行人律师应通过对公司章程、协议或其他安排以及发行人股东大会（股东出席会议情况、表决过程、审议结果、董事提名和任命等）、董事会（重大决策的提议和表决过程等）、监事会及发行人经营管理的实际运作情况的核查对实际控制人认定发表明确意见。 发行人股权较为分散但存在单一股东控制比例达到30%的情形的，若无相反的证据，原则上应将该股东认定为控股股东或实际控制人。存在下列情形之一的，保荐机构应进一步说明是否通过实际控制人认定而规避发行条件或监管并发表专项意见：①公司认定存在实际控制人，但其他股东持股比例较高与实际控制人持股比例接近的；②第一大股东持股接近30%，其他股东比例不高且较为分散，公司认定无实际控制人的。 |
（二）招股书与定期报告对实际控制人的披露要求
法律规定 | 具体内容 |
《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第1号——招股说明书》 | 第三十五条，实际控制人应披露到最终的国有控股主体或自然人为止。 |
| 《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第41号——科创板公司招股说明书》 | 第四十一条第三款，实际控制人应披露至最终的国有控股主体、集体组织、自然人等； |
| 《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第28号——创业板公司招股说明书》 | 第四十一条第三款，实际控制人应披露至最终的国有控股主体、集体组织、自然人等； |
| 《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第2号——年度报告的内容与格式》 | 第四十八条第三款，实际控制人应当披露到自然人、国有资产管理机构，或者股东之间达成某种协议或安排的其他机构或自然人，包括以信托方式形成实际控制的情况。 |
从拟上市公司角度而言，监管部门要求拟上市的国有企业应当实事求是根据企业各自的实际情况，披露实际控制人至“最终的国有控股主体”；从已上市公司角度而言，监管部门要求已上市的国有企业应披露实际控制人至“国有资产管理机构”。
2、实际控制人认定与披露案例
（一）实际控制人的披露情况
经检索截至2020年12月31日中信集团、中粮集团及国机集团所属国有上市/拟上市公司实际控制人的披露情况，可发现实践中对于实际控制人的认定存在不同口径：①认定国务院国资委为实际控制人；②认定国资委控制的集团公司为实际控制人。上述第①种情形属于将代表国家行使国有资产所有权的机关认定为实际控制人，第②种情形属于将不同层级的国家出资企业认定为实际控制人。具体披露情况如下：
序号 | 集团 | 上市公司 | 控股股东 | 实际控制人 | 认定类型 |
1 | 中信 集团 | 中信海直 （000099.SZ） | 中国中海直有限责任公司 （38.63%） | 中国中信集团有限公司 （38.63%） | 第②种情形 |
2 | 中信特钢 （000708.SZ） | 中信泰富特钢投资有限公司 （75.05%） | 中国中信集团有限公司 （83.84%） | 第②种情形 | |
3 | 中信银行 （601998.SH、0998.HK） | 中国中信有限公司 （65.37%） | 中国中信集团有限公司 （65.97%） | 第②种情形 | |
4 | 中信证券 (600030.SH、6030.HK) | 无控股股东（中国中信有限公司为第一大股东，15,47%） | 无实际控制人 | —— | |
5 | 中信重工 (601608.SH) | 中国中信有限公司 （60.49%） | 中国中信集团有限公司 （67.27%） | 第②种情形 | |
6 | 中信出版 (300788.SZ) | 中国中信有限公司 （62.70%） | 中国中信集团有限公司 （73.50%） | 第②种情形 | |
7 | 中信资源 (1205.HK) | 中国中信集团有限公司 （59.50%） | 未披露 | —— | |
8 | 中信国际电讯 (1883.HK) | 中国中信集团有限公司 （58.11%） | 未披露 | —— | |
9 | 隆平高科 (00998.SZ) | 中信兴业投资集团有限公司 （0.82%） 中信农业科技股份有限公司 （16.54%） 深圳市信农投资中心（有限合伙） （3.20%） | 中国中信集团有限公司 （20.56%） | 第②种情形 | |
10 | 国机 集团 | 中工国际 (002051.SZ) | 中国机械工业集团有限公司 （62.86%） | 中国机械工业集团有限公司 （62.86%） | 第②种情形 |
11 | 蓝科高新 (601798.SH) | 中国浦发机械工业股份有限公司 （51%） | 中国机械工业集团有限公司 （61.51%） | 第②种情形 | |
12 | 苏美达 (600710.SH) | 中国机械工业集团有限公司 （47.68%） | 中国机械工业集团有限公司 （47.68%） | 第②种情形 | |
13 | 国机精工 (002046.SZ) | 中国机械工业集团有限公司 （50.05%） | 中国机械工业集团有限公司 （50.05%） | 第②种情形 | |
14 | 一拖股份 (601038.SH、0038.HK) | 中国一拖集团有限公司 （41.66%） | 国务院国有资产监督管理委员会 | 第①种情形 | |
15 | 国机通用 (600444.SH) | 合肥通用机械研究院有限公司 （36.82%） | 国务院国有资产监督管理委员会 | 第①种情形 | |
16 | 林海股份 (600099.SH) | 中国福马机械集团有限公司 （42.10%） | 国务院国有资产监督管理委员会 | 第①种情形 | |
17 | 国机汽车 (600335.SH) | 中国机械工业集团有限公司 （70.54%） | 国务院国有资产监督管理委员会 | 第①种情形 | |
18 | 中国机械工程 (1829.HK) | 中国机械工业集团有限公司 （77.99%） | 未披露 | —— | |
19 | 经纬纺机 (000666.SZ) | 中国纺织机械（集团）有限公司 （31.13%） | 中国机械工业集团有限公司 （54.62%） | 第②种情形 | |
20 | 凯马B (900953.SH) | 中国恒天集团有限公司 （29.83%） | 中国机械工业集团有限公司 （29.83%） | 第②种情形 | |
21 | 中国电研 (688128.SH) | 中国机械工业集团有限公司 （47.33%） | 国务院国有资产监督管理委员会 | 第①种情形 | |
22 | 中粮 集团 | 中粮工科 | 中谷粮油集团有限公司 （49.29%） | 中粮集团有限公司 （49.29%） | 第②种情形 |
23 | 中粮糖业 (600737.SH) | 中粮集团有限公司 （50.73%） | 国务院国有资产监督管理委员会 | 第①种情形 | |
24 | 酒鬼酒 (000799.SZ) | 中皇有限公司（31%） | 中粮集团有限公司 （15.50%） | 第②种情形 | |
25 | 大悦城 (000031.SZ) | 中粮集团有限公司 （69.28%） | 国务院国有资产监督管理委员会 | 第①种情形 | |
26 | 中粮科技 (000930.SZ) | COFCO Bio-chemical Investment Co., Ltd. （47.34%） | 中粮集团有限公司 （55.49%） | 第②种情形 | |
27 | 中粮资本 (002423.SZ) | 中粮集团有限公司 （62.78%） | 国务院国有资产监督管理委员会 | 第①种情形 |
（二）国有上市公司实际控制人认定问询及回复
上述中粮集团下属的中粮工科及国机集团下属的中国电研分别于2020年、2019年被深交所、上交所问询关于实际控制人认定的问题，具体问询内容及回复情况如下：
| 中粮工科 | 中国电研 | |
第一次问询内容 | 补充披露中粮集团旗下其他上市公司对其实际控制人的认定情况，是否存在与发行人实际控制人认定不一致的情况。 | 结合国务院国资委及国机集团所属多家上市公司实控人认定的实际情况等说明公司实际控制人认定是否符合监管要求，未向上追溯认定国务院国资委为实控人的依据是否充分合理。 |
第一次回复内容 | 1、披露了中粮集团旗下其他上市公司对实际控制人的认定情况； 2、根据是否由中粮集团直接持股区分实际控制人的认定，以此论证合理性。 | 1、披露了国机集团下属其他上市公司的控股股东、实际控制人认定情况； 2、依据《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》、国机集团所作说明认定国机集团作为实际控制人符合相关法律法规及监管要求； 3、四家国机集团旗下的上市公司股权结构与发行人相同、认定实控人为国机集团，以此论证发行人实际控制人的认定具有合理性。 |
第二次问询内容 | 补充披露中粮集团旗下部分上市公司认定实际控制人为国务院国资委的原因，各家上市公司认定不一致的原因及合理性，结合上述内容，披露发行人认定中粮集团为实际控制人的合理性。 | 发行人实际控制人认定是否合理，未追溯认定为国务院国资委是否有充分依据。 |
第二次回复内容 | 1、从是否由中粮集团直接持股的角度论证中粮集团旗下上市公司认定不同实际控制人的合理性； 2、依据《国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》《关于中粮集团有限公司有关授权事项的复函》中关于企业自主经营决策权限的内容论证将中粮集团认定为实际控制人的合理性； 3、依据《创业板上市规则》关于实际控制人的定义，结合上述关于欧中粮集团履行出资人职责的内容，论证合理性。 | 1、依据《中华人民共和国企业国有资产法》、国机集团营业执照、公司章程以及国务院发布的国务院国资委履行出资人职责企业名单认定国机集团是国务院授权国务院国资委履行出资人职责的企业； 2、根据《国家出资企业产权登记管理暂行办法》、国机集团对发行人的持股比例、董事会席位、集团批复权限等内容论证实控人认定符合法律法规和监管要求； 3、依据《国务院办公厅关于转发<国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案>的通知》《国务院国资委授权放权清单(2019年版)》以及国机集团的书面确认论证发行人实际控制人认定符合国务院国资委的监管职能定； 4、列举案例，说明中央企业下属上市公司较多将实际控制人认定为中央企业。 |
第三次问询内容 | 以列表形式分别列示中粮集团旗下所有上市公司中认定实际控制人为国务院国资委及中粮集团的企业，披露上述企业的控股权、控制权结构，国务院国资委、中粮集团对上述企业的管理模式，上述企业在上方面与发行人的异同之处，并结合中粮集团对发行人在股东决议、实际运营、董事任命等方面的实际管理情况，披露发行人认定实际控制人为中粮集团，而非国务院国资委的合理性。 | 认定发行人实际控制人为国机集团，而未追溯认定为国务院国资委是否符合《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第41号——科创板公司招股说明书》第四十一条“实际控制人应披露至最终的国有控股主体、集体组织、自然人等”的规定； 国资委是否授予国机集团履行发行人实际控制人的相关职权；国机集团依法履行对子公司的股东职权，国机集团对国资委负责是否表明发行人实际控制人应认定为国资委； 国机集团下属上市公司中认定国务院国资委为实际控制人的公司简要情况，与发行人情况的异同。 |
第三次回复内容 | 1、披露中粮集团旗下所有上市公司的控股权和股权机构； 2、依据《国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》《关于中粮集团有限公司有关授权事项的复函》说明中粮集团的决策事项权限，并与其他中粮集团旗下上市公司进行对比；从管理模式及上市时间的角度论证合理性； 3、中粮集团出具确认函，确认其股东决议、实际运营、董事任命等方面的实际管理情况； 4、依据《创业板上市规则》，中粮集团能够通过投资关系实际支配发行人行为，认定为发行人实控人符合国资相关规定且具有合理性。 | 1、参考中国通号的申报材料，重新认定实际控制人为国务院国资委，该认定符合《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第41号——科创板公司招股说明书》第四十一条的规定； 2、依据《国务院办公厅关于转发<国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案>的通知》《国务院国资委授权放权清单(2019年版)》，国务院国资委授权中央企业对下属子企业行使重大事项审批权，但没有明确发文授予国机集团履行发行人实际控制人的相关职权； 3、披露国机集团下属上市公司中认定国务院国资委为实际控制人的公司简要情况，与发行人的公司治理结构及管控机制不存在实质性差异。 |
交易所对该问题的关注点包括：①实际控制人的认定是否符合监管要求；②实际控制人的认定是否合理（从股东决议、实际运营、董事任命等方面等角度披露）；③披露同一集团下属其他上市公司的实际控制人认定情况；④与同一集团下属其他上市公司实际控制人认定不同的原因；⑤同一集团下属其他上市公司与发行人情况的异同（包括：控股权、控制权结构，国务院国资委、集团公司对其管理模式）。
从上述对交易所问询内容的回复中可以发现，中介机构的回答内容基本包括：①补充披露同一集团下不同上市公司对实际控制人的认定；②从股权结构、公司治理、国资系统简政放权的层面论证同一集团下不同上市公司实际控制人认定不一致的合理性；③参照上市规则、招股书编报规则等对实际控制人进行认定。
3、结语
在上述中粮工科、中国电研案例中，交易所均针对申报材料中将实际控制人认定为集团公司而非国务院国资委的事项进行了问询。在中国电研科创板IPO申报过程中，上交所就其实际控制人认定的合规性、合理性进行了三轮问询，中国电研最终回复“参考已经在科创板上市的中国铁路通信信号股份有限公司披露的相关材料，认定实际控制人为国务院国资委”。在中粮工科创业板IPO申报过程中，深交所也就其实际控制人认定的合规性、合理性进行了问询，但中粮工科最终得以实际控制人认定为中粮集团通过审核，未将实际控制人认定为国务院国资委。
由于国有资产管理规则政策等原因，导致国有拟上市公司对实际控制人的认定各有不同。本着“在确定公司控制权归属时，应当本着实事求是的原则，尊重企业的实际情况，以发行人自身的认定为主，由发行人股东予以确认”的原则，上交所、深交所将实际控制人认定的主动权回归至发行人股东。
年报披露的规则要求披露至国有资产管理机构，但目前已出现上市公司未按披露规则的要求披露至国有资产管理机构，而是按照上市之初对实际控制人认定，披露至国有出资企业。
从监管部门对于中粮工科与中国电研实际控制人认定的审核问询及两公司的问询回复中，关于国有拟上市公司实际控制人的认定，笔者理解需着重关注国有拟上市公司所属集团下属其他上市公司对实际控制人的认定逻辑及信息披露的一致性。在中粮工科案例中，中粮集团下属上市公司对实际控制人认定以中粮集团直接持有或间接持有上市公司股权为划分依据，在中粮集团直接持有上市公司股权情况下将实际控制人认定为国务院国资委；在中粮集团间接持有上市公司股权情况下将实际控制人认定为中粮集团。反观国机集团下属上市公司实际控制人认定似无内在联系，引致监管对其实际控制人的认定逻辑和信息披露一致性的疑虑。另外，从笔者检索中信集团下属上市公司实际控制人认定情况来看，其下属上市公司实际控制人对外披露保持一致认定为中信集团。在国有拟上市公司实际控制人认定符合其所属国有集团公司信息披露一致性和内在逻辑情况下，认定结果为国有集团公司而非国资委是否能够消除监管疑虑，有待市场进一步验证。