面对本轮突发疫情，宁人律师事务所全体律师以各种形式主动投身疫情防控。宁人研究院组织所内优秀律师，特别推出“涉疫普法”系列文章，助力依法科学有序防控。
摘要
2019年底，新型冠状病毒肺炎以不可抵挡之势迅速在全国乃至全世界传播开来。为防控疫情蔓延，倾举国之力开展疫情阻击战。在这场防疫之战中，除了卫生机构、政府机关等中坚力量外，由各方社会力量自发组织的志愿者队伍响应政府的号召，不顾被传染的风险，在烈日和严寒中奔走于防疫一线，发挥着关键作用。
在众人致敬志愿者们无私奉献精神的同时，全国各地却也频频出现服务对象侮辱、殴打志愿者等恶性事件。2021年10月28日，甘肃张掖一男子硬闯封闭小区遭到志愿者阻拦后，出现了殴打志愿者的情况。[1]对于此类侵害志愿者权益的行为，社会群众在道德层面必然会给予志愿者们情感关怀，但同时法律层面也应当对志愿者权益给予保障。
一、志愿者权益保障的规范现状
（一）国家层面规范分析
目前，我国尚未制定全国统一的志愿服务法律，对志愿者合法权益保护的相关法规规定散见于全国各省、市（直辖市）、自治区的地方规范中。2006共青团中央印发的《中国注册志愿者管理办法》，并于2013年进行修订；2017年国务院发布《志愿服务条例》，明确了志愿者在进行志愿服务的全过程中的权益保护，具体包括以下三方面主要内容：
1.志愿者的定义
2013年新修的《中国注册志愿者管理办法》主要是针对“在共青团组织及其授权的志愿者组织注册登记、参加服务活动的[2]注册志愿者所出台的管理条例，其对志愿者的定义是“不以物质报酬为目的，利用自己的时间、技能等资源，自愿为国家、社会和他人提供服务的人[3]。
2017年发布的《志愿服务条例》也对志愿者以及志愿服务进行了定义。所谓志愿者即将“以自己的时间、知识、技能、体力等从事志愿服务的自然人”。志愿服务是指“志愿者、志愿服务组织和其他组织自愿、无偿向社会或者他人提供的公益服务”。[4]
前述两部规范对于志愿者的定义均采取了广义认识，着重强调志愿者的资源型，囊括了社会生活中各类志愿者及志愿活动的情形。这种广义性定义有利于应对社会复杂多变的情况，更有利于对所有自愿参与志愿活动的自然人的权益予以保护。
2.明确了志愿者享有的基本权益
在《志愿服务条例》第10条至第21条分别明确了志愿者的基本权益，具体可以归纳为参与权[5]、知情权[6]、保障权[7]、受培训权[8]、开具志愿服务证明权[9]、人格权[10]等其他相关法律、法规、政策所赋予的权利。
3.基本确立志愿者权益保障机制
《志愿服务条例》第14条明确了志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象可以根据需要签订协议，明确各方的权利和义务等；第17条明确在参与可能发生人身危险的志愿服务活动前，志愿服务组织应当为志愿者购买人身意外伤害保险等。
（二）地方层面部分规范分析
我国各省、直辖市、自治区均以专门的管理条例的形式对地方志愿服务予以规范。基本内容与形式均参照了《志愿服务条例》，明确了前述志愿者的参与权、知情权、保障权、受培训权、开具志愿服务证明权、人格权等权利，以及志愿服务组织信息告知、签订协议、购买保险等义务。同时各省市的志愿服务规范又存在不同，此处聚焦北京、上海、广东及宁夏的地方志愿服务条例，在比较分析中发现更具实践性的制度规范。
规范重点内容 | 具体规范 | 比较分析 | |
1 | 志愿服务协议签订方面 | 北京市要求开展志愿服务活动“应当”签订成协议，并对列举了六种具体情形，要求必须签订书面协议：①对人身安全、身心健康有较高风险；②服务期限超过一个月的；③大型社会活动；④在本市外开展活动；⑤境外人员参加；⑥任何一方要求。 | |
上海市的规定与《志愿服务条例》相同，只是明确“可以”签订协议，不做强制要求。 | |||
广州市的规定与北京市相似。区别在于广州市对连续三个月以上专职服务的才要求必须签订书面协议，志愿时长及形式要求均比北京市更为严格。 | |||
第17条 | 仅明确可以签订协议，未对必须签订协议的情形予以规定。 | ||
2 | 志愿者保险购买方面 | 对于可能发生人身危险的志愿服务活动应当事先为志愿者购买人身意外伤害保险。且北京市为通过官方平台注册的志愿者购买保险，同时鼓励保险机构设计开发符合志愿服务特点的险种。 | |
明确根据自身条件和实际需求购买，对于有安全风险的志愿服务活动强制要求购买必要的人身保险。 | |||
第24条、第40条 | 在危及人身安全这一情形外，广州市增加了国际性、全国性的体育赛会、文化活动情形也必须为志愿者购买人身意外伤害保险。此外，广州市还对前述情况下应当购买保险而未购买，导致志愿者因不可抗力遭受侵害或侵权人无法查明、逃逸或无赔偿能力的，要求志愿服务组织应当承担相应的民事责任。这是对于志愿服务组织保险购买义务更体系、更完备的规范要求。 | ||
第19条 | 明确在应急救援、大型公益活动等可能发生人身危险的志愿服务活动中应当为志愿者购买人身意外伤害保险 | ||
3 | 纠纷调解及基金救助机制方面 | 《北京市志愿服务促进条例》第29-32条 | 除了明确发生争议可以采取调解、诉讼、仲裁等途径外，强调志愿者在遭受志愿服务对象侵害后，志愿服务行业组织可以组织调解，志愿服务组织应当支持索赔并提供必要帮助，包括协助医疗机构救治及善后、无偿提供法律服务等。此外还专门设立志愿服务基金会，对遭受损害的志愿者予以救助、抚恤和生活补助等。 |
强调了志愿服务行业组织可以主持调解志愿服务活动中产生的争议。 | |||
对于志愿者权益受侵害的，志愿服务组织协助追究侵权人责任，帮助维护合法权益。对于因不可抗力或侵权人无法查明、逃逸或者无赔偿能力的，志愿服务基金会应当给予志愿者资助。 | |||
仅明确可以通过协商、调解、仲裁、诉讼途径维权，未明确志愿服务组织的其他维权协助义务。 | |||
根据前述对北上广及宁夏的地方志愿服务管理条例的具体分析，笔者发现北京和广州的志愿服务条例在内容上更为丰富和全面，尤其在志愿服务组织对志愿者的权益保障义务、权益维护协助义务方面的规定更为细致，从事先、事中以及事后各阶段对志愿者的权益予以保障，具有较强的借鉴意义。
二、问题分析及完善措施
虽然目前已经陆续出台了关于志愿者服务的中央及地方管理条例，但在立法、志愿服务协议制度、志愿保险制度、纠纷调解及基金救助机制方面仍存在一些亟待解决的问题。
（一）国家层面立法的缺失与建设
目前我国还没有统一志愿服务的法律规定，仅依靠全国及各省市自行拟定的地方管理条例对各地方的志愿服务活动加以规范。由于缺乏上位法的指导，各地方相互借鉴，呈现出内容大同小异，与地方志愿服务发展情况及地方经济财政形式的契合度不高。与此同时，各地方管理条例的法律效力也仅局限于其本省、市、自治区管辖范围，对于突破其管辖的全国性志愿服务活动的管理有一定局限性，这与多元化、全民化的社会发展现状存在一定的矛盾。因此，加快全国性的志愿服务立法，将志愿服务活动纳入法治化轨道是十分有必要的。
我国的志愿服务事业目前还是处于发展时期，配套制度还不够完善，导致各方法律地位不明确、自身权益缺乏保障。因此在健全立法的层面，需要明确以下几个方面：一是明确志愿服务立法的理论基础，明晰包括对于志愿服务活动的定位、形式、内容以及权利义务法律定义以及志愿服务组织、志愿服务对象、志愿者之间的法律关系；二是构建志愿服务制度框架，设计志愿服务的体制、行为、程序、风险、责任、救济等制度环节，为志愿服务活动通过全面的法律制度保障；三是在国家志愿服务法律的总体框架下，基于各地方的实际情况和地方特色，制定具体的配套规范，形成完整的志愿服务法律体系。
（二）志愿服务协议保护制度的缺陷与完善
如上文所述，由于《志愿服务条例》并不强行要求志愿服务组织与志愿者之间签订协议，所以大多数省市在制定地方规范时也都只是进行了照搬，少数进行了修改和完善。如北京和广州分别列举了六项必须签订书面协议的情形，而上海、宁夏均未规定必须签订书面协议的情况。在志愿服务实践中，确实存在很多志愿组织不与志愿者签订服务协议或所签订的协议不能保障志愿者权益的情形，这将严重打击志愿者参与志愿服务活动的积极性。[11]因此有必要进一步完善志愿服务协议保护制度。
第一，并不强制要求志愿服务组织与志愿者之间签订书面协议，对于一般性、短时性的志愿服务活动双方可以口头、电子等其他形式予以协商即可。
第二，对于风险性较高、持续时间较长、大型社会活动、跨行政区域活动、涉及境外人员以及一方要求签订书面协议等特殊情形的，志愿服务组织必须与志愿者签订书面协议。
第三，签订书面协议的，协议中应当包括各方基本情况：主要有志愿服务的内容、形式、时间、地点等必要信息；各方的权利义务；志愿服务的工作条件、学习培训、安全保障以及风险防范措施；责任条款；协议变更、解除及终止；争议解决方式等必要内容。
第四，对于应当签订书面协议而未签订，致使志愿者在志愿服务活动中受侵害且救济不能的，志愿服务组织应当承担相应的民事责任。完善志愿服务协议保护制度，就是以事先明确权利义务的形式，规范志愿服务活动的各方参与者，也更有利于志愿者在权益受损后能够依据志愿服务协议维护自身的合法权益。
（三）志愿者保险制度的缺陷与完善
《志愿服务条例》第17条明确在参与可能发生人身危险的志愿服务活动前，志愿服务组织应当为志愿者购买人身意外伤害保险。各地方在制定地方志愿服务相关的管理条例时也对志愿服务组织为志愿者购买保险进行了规定。但存在两个主要问题，一是购买保险的情形不全面，地方管理条例基本都是参照《志愿服务条例》的规定，仅对存在危及人身安全隐患的志愿服务活动强制要求为志愿者购买人身意外伤害保险，仅有少部分省市做出调整，如广州市增加了国际性、全国性的体育赛会、文化活动的情形等。第二是对于志愿服务组织应当为志愿者购买保险而未购买，导致志愿者权益保障不能的民事责任的承担未进行明确。志愿服务组织为志愿者购买人身意外伤害保险属于事后补偿措施，在志愿者因参与志愿活动而遭受权益损害时予以救济和补偿，对于志愿者权益保障有重要意义。
对于以上问题，有必要构建更加完备的、体系化的志愿者保险制度。第一，各地政府应当为所有参与志愿活动的、通过官方注册的志愿者购买集体性保险，尽量做到在册志愿者全覆盖。第二，应当根据志愿服务活动的类型、风险性高低、活动持续时间长短等因素，对志愿服务活动进行分类，并依据其特性匹配相应的人身保险、财产险及第三者责任险、短期保险或长期保险等保险的类型，以此对参与不同风险性的志愿服务活动的志愿者予以不同等级的保险保障。第三，对于应当为志愿者购买保险而未购买，致使志愿者在志愿服务活动中受侵害且救济不能的，由志愿服务组织应当承担相应的民事责任。
（四）志愿调解机制及专项基金机制的缺失及建立
志愿者权益侵害的主要原因集中于志愿者与志愿服务组织、志愿服务对象之间产生纠纷，而对于这种志愿服务活动特有的纠纷，现有的规范并未提供具有针对性的有效纠纷解决机制。缺乏有效的纠纷解决机制必然会引发权益无法得到及时、有效、全面的保障，救济周期漫长、费用高昂等客观原因都对志愿者的权益保障产生严重消极影响，最终打击志愿者及其他广大群众参与志愿服务活动的信心和热情，阻碍我国志愿服务的长远发展。
因此，引入有效的纠纷调解机制和专项救助基金机制，优化志愿服务纠纷化解程序，保障志愿者权益得以救济和补偿。一方面，志愿服务组织作为志愿服务活动的组织机构，应当在志愿者与志愿服务对象发生纠纷时且无法自行协商解决的情况下，作为第三方调节机构主动介入，以公平公正的态度保障双方的权益，在节约诉讼成本的同时平和地化解矛盾，维持志愿服务活动以及公共秩序的和谐与稳定。另一方面，志愿服务组织或志愿服务基金会应当设立专门救助基金，在出现志愿者因不可抗力或侵权人无法查明、逃逸、无力赔偿等情形时，志愿者可以依据该专项救助基金的规定提出申请救助金，避免志愿者权益受损后无法得到有效救济。
结语
在疫情防控“常态化”的现状下，对于志愿者权益的保护也应当具备“常态化”的思维。在立法方面应当加快制定统一志愿服务的法律，将志愿服务活动纳入法治化轨道；完善志愿服务协议保护制度和志愿者保险制度，明确权利义务和责任承担；确立调解机制和专项基金机制，高效处理志愿服务纠纷，确保被侵权志愿者权益得以救济。
为了保证全国疫情防控工作有条不紊地进行，志愿服务组织必须严格依法为参与志愿活动的志愿者提供必要条件和权益保障措施，保证志愿者参与志愿服务活动的热情和信心，为联防联控抗击疫情提供重要力量支撑。同时我们也呼吁作为被志愿服务的各位市民朋友，在疫情防控形势严峻的当下，应当给予那些在严寒中坚守阵地、服务大家的志愿者们更多的理解、包容和关爱，共同守护大家的生命安全和身体健康，打好这场疫情防控阻击战。
[注释]
[1] 详见新浪网：http://k.sina.com.cn/article_7517400647_m1c0126e4705901n1r2.html?sudaref=www.baidu.com&display=0&retcode=0，访问时间2021年11月5日。
[2]《中国注册志愿者管理办法》第3条。
[3]《中国注册志愿者管理办法》第2条。
[4]《志愿服务条例》第6条。
[5]《志愿服务条例》第11条。
[6]《志愿服务条例》第12条。
[7]《志愿服务条例》第14条。
[8]《志愿服务条例》第16条。
[9]《志愿服务条例》第19条。
[10]《志愿服务条例》第20条。
[11]史洁慧、蒋晓彤：《论志愿者权利的契约保护》，载《商业文化》2011年第5期。
[参考文献]
[1] 谭建光：《从保护到保险：疫情之下的志愿者权益保障》，载《中国社会工作》2020年第4期。
[2] 牟糖醇：《突发公共卫生事件中志愿者权益保护问题论》，载《广东开放大学学报》2020年第3期。
[3] 莫于川、任肖容：《为疫情防控志愿者提供良好权益保障》，载《检察日报》2020年02月22日第3版。
[4] 赵高健：《我国志愿者权益保障的立法研究》，山东大学2017年硕士学位论文。
[5] 郭一帆、郑晓英：《志愿者权益法律保护机制探析》，载《理论观察》2019年第7期。
[6] 鲍晓晔：《我国志愿者权益保护立法研究》，载《湖北社会科学》2012年第6期。
[7] 党秀云、蒋欢：《我国志愿者权益保障：困境、问题与对策》，载《新视野》2010年第3期。