划拨土地及授权经营土地能否对外出租？

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（2020修订）》（国务院令第732号）第四十三条规定，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。
划拨土地的主要目的是满足社会公共利益的需要，例如为了建设公共设施、公共服务设施等，是国家进行土地管理和调控的重要手段。总的来说，划拨土地是一种特殊的土地使用方式，其特点是无偿、无期限，但有一定的使用限制。
《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局令[第八号]，已废止）第四条规定，国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。
授权经营土地是一种特殊的土地使用权类型，它是由原划拨土地变无偿授予为有偿使用而来。土地使用权授权经营方式有利于盘活企业土地资产，优化配置土地资源，但被授权企业必须接受授权部门的监督。
本文将从划拨土地、授权经营土地使用权及地上房屋租赁的角度出发，通过分析相关司法案例，就规范划拨土地、授权经营土地使用权及地上房屋租赁问题，为大家提供参考意见。
01 划拨土地及授权经营土地的出租程序
（一）划拨土地使用权出租程序
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：
（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；
（二）领有国有土地使用证；
（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；
（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。”
从行政管理的角度来看，目前针对划拨土地未经批准擅自出租的，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定：“对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。”
（二）土地使用权授权经营出租程序
《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发〔1999〕433号）第三条第（三）款：“以授权经营方式处置的，土地使用权在使用年期内可依法作价出资（入股）、租赁，或在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让，但改变用途或向集团公司以外的单位或个人转让时，应报经土地行政主管部门批准，并补缴土地出让金。”
02 案例链接
观点一：已就案涉租赁物缴纳土地收益金，视为主管部门许可，租赁合同有效。
厦门东妮娅实业股份有限公司与厦门市龙得经济发展有限公司房屋租赁合同纠纷一案申请再审民事裁定书
法 院：最高人民法院
案 号：（2013）民申字第1249号
裁判摘录：第一，根据《中华人民共和国房地产管理法》第五十六条之规定，以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。可见，法律并未禁止将划拨土地上的建筑物出租，只是须将租金中土地收益金部分上缴国家。本案中，龙得公司提交了厦门市国土资源与房产管理局直属分局向其出具的厦门市房屋租赁收益金、房租专用票据两张，证明龙得公司已就案涉租赁物向国家缴纳土地收益金，东妮娅公司对该票据的真实性并未提出异议。可以认为，案涉建筑物出租的情况已得到土地与房管部门确认，并未被政府有关部门禁止。第二，经审查，案涉租赁物《厦门市土地房屋权证》上明确载明批准土地用途为“文体娱乐”，该租赁物实际亦被用来经营餐饮住宿、洗浴健身等休闲娱乐项目，东妮娅公司称龙得公司擅自改变土地用途，并无充分依据。退一步说，即使房屋租赁合同无效，根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第五条之规定，当事人请求参照合同约定的租金标准支付房屋占有使用费的，人民法院一般应予支持。综上，东妮娅公司以合同效力为由拒绝支付租金，缺乏依据，不应予以支持。
观点二：出租划拨土地违反《暂行条例》效力性强制性规定，租赁合同无效（陕西省高院亦持此观点）。
合肥宏胜物流有限公司、长丰县岗集镇人民政府租赁合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书
法 院：最高人民法院
案 号：（2018）最高法民申4113号
裁判摘录：根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条的规定，划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。本案中，岗集镇政府与宏胜公司签订案涉岗集镇汽车大市场经营管理招标合同，约定岗集镇政府将案涉国有划拨土地使用权租赁给宏胜公司从事商业建设、经营，未经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，不符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定的可以出租的情形，故该合同因违反上述行政法规的强制性规定而无效，宏胜公司、岗集镇政府均应对合同无效承担相应的缔约过失责任。首先，宏胜公司负有审查案涉土地性质的先合同义务。案涉岗集镇汽车大市场经营权招租项目竞价公告第二条明确案涉场地系合肥建材三厂土地，且案涉岗集镇汽车大市场经营管理招标合同明确宏胜公司系案涉场地基础设施的建设主体及建设方案的规划主体，因此宏胜公司应当知晓案涉土地来源，亦应当对案涉土地的性质进行审查，其未审查违反了先合同义务。其次，宏胜公司作为案涉场地基础设施的建设主体及建设方案的规划主体，未能在案涉项目建设前取得建设规划许可手续，并在相关部门向其发送停止建设及拆除违法建筑通知后，仍继续进行违法建设，存在明显的主观过错，应当对合同无效导致的扩大损失承担责任。原审判决认定宏胜公司应当对合同无效承担缔约过失责任并无不当，宏胜公司申请再审时关于应当由岗集镇政府承担主要责任的主张缺乏事实及法律依据。
惠智谦，张秀侠、董超社、董永社与姜和平，陕西省内燃机配件一厂租赁合同纠纷二审民事判决书
法 院：陕西省高级人民法院
案 号：（2020）陕民终606号
裁判摘录：本院认为，本案的争议焦点为：1.原审以租赁合同纠纷审理，并认定涉案合同无效是否超出诉讼请求，是否存在程序违法；2.上诉人在案涉租赁土地上建造房屋能否取得房屋所有权；3.上诉人所占用土地应当由被上诉人收回，房屋损失向破产清算组申报债权；还是应当由政府收回，并对房屋给予适当补偿。首先，内燃机一厂与惠某某、董成斌签订《共同开发合同书》，约定将案涉土地出租，惠某某、董成斌建房使用，故《共同开发合同书》名为开发合同，实为土地租赁合同，双方基于土地租赁合同关系发生纠纷。原审认定双方系租赁合同纠纷，符合客观事实和法律规定。原审根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定，认定该土地租赁合同无效，并无不当。董某甲、董某乙、张某某上诉主张其拥有《陕西省咸阳市秦都区私人建房执照》，合同应为有效一节，经查，颁发此照的单位系咸阳市秦都区XX镇土地城建管理办公室，并非行政法规规定的市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门，其无权批准在划拨土地上建房，故该执照不能得到采信。
上海际华物流有限公司西安分公司与西安奥通汽车销售服务有限公司租赁合同纠纷二审民事判决书
法 院：陕西省高级人民法院
案 号：（2016）陕民再56号
裁判摘录：本院经审委会讨论认为，际华西安分公司作为出租方负有保证涉案租赁物合法的义务，其出租行为应符合国家相关法律的规定，但是际华西安分公司出租给奥通公司的涉案土地系国有划拨土地，出租给奥通公司的涉案房屋并未向国家缴纳土地收益金，且其在一审法庭辩论终结前仍未补交土地收益金，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房屋租赁管理办法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定。故原审认定本案租赁合同无效，符合法律规定。由于际华西安分公司的上述行为导致双方签订的租赁合同无效，际华西安分公司应对合同无效的后果承担责任。际华西安分公司在奥通公司经营期间封门堵路，导致奥通公司无法正常经营，其在主观上存在明显过错，客观上也给奥通公司造成了相应损失，际华西安分公司应向奥通公司赔偿相应的损失。故原审判令际华西安分公司承担给奥通公司造成的添附物残值折价损失1200450.43元、经营损失2859498.83元、搬迁费67550元及对新场地重新装饰外立标识所产生的费用78798元并无不当。
03 法律建议
结合上述法律规定及相关案例，为避免针对划拨及授权经营土地所签订的租赁合同在效力上发生争议，作为出租方应当严格履行报批手续，及时将租金中的土地收益上缴相关国土部门，以变相获得主管部门对出租划拨及授权经营土地行为的认可。作为承租人如需承租划拨及授权经营土地地上房屋，应在租赁合同中明确约定由出租人办理相关报批手续、补交土地出让金，并约定相应的违约责任，以防止资产损失。