引言
2020年12月31日，《海南自由贸易港法（草案）》首次出台并在线征求意见稿；2021年4月29日，《海南自由贸易港法（草案）》进行了二次审议（下称“《海南自贸港法（草案二次审议稿）》”）。针对本次《海南自贸港法（草案二次审议稿）》，本文将重点解读其立法定位，并结合近期出台的相关政策法规对其亮点进行评析，以期为读者提供有益参考。
一、海南自贸港在立法层面的定位
根据《中华人民共和国立法法》第七、八条的规定，下列事项只能由最高立法机关制定法律：
（一）国家主权的事项；
（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；
（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；
（四）犯罪和刑罚；
（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；
（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；
（七）对非国有财产的征收、征用；
（八）民事基本制度；
（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；
（十）诉讼和仲裁制度；
（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
而本次《海南自贸港法（草案二次审议稿）》的第十条明确规定，海南省立法机关经备案说明后，可以就贸易、投资及相关管理活动的现行法律或者行政法规“作变通规定”。不同于香港特别行政区、澳门特别行政区的法律体系，海南自贸港被赋予在现有法律规定框架下对已有法律的立法变通权，是前所未有的体制改革和制度创新。结合《总体方案》所涉主要内容，《海南自贸港法（草案二次审议稿）》所赋予海南自贸港的立法变通权将主要针对《立法法》第八条的第（六）、（九）等项，包括对财政税收、贸易投资、金融信用体系、出入境等的一系列事项。
二、《海南自贸港法（草案二次审议稿）》概览
2021年4月公布的《海南自由贸易港法》（草案二次审议稿），分为总则、贸易自由便利、投资自由便利、财政税收制度、生态环境保护、产业发展与人才支撑、综合措施和附则，共八章，五十七条。与此前公布的第一次《草案》八章五十六条有一定不同，主要不同如下：
增加了“海南自由贸易港建设和管理活动适用本法，本法没有规定的，适用其他有关法律法规的规定”；
删去了创新监管模式中关于具体领域列举的规定；
增加并完善了强化口岸建设和监管的规定；
对“一线”货物、物品进出口管理，修改了相关条款，明确以自由进出为原则、负面清单管理为例外，以体现自由贸易的特点；
修改有关条款为“海南自由贸易港维护公平的对外贸易秩序，依法保护对外贸易经营者的合法权益”；
完善了实行最严格的生态环境保护制度等相关规定等。
三、《海南自贸港法（草案二次审议稿）》结合相关政策法规的解读
2020年6月1日颁布的《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称“《总体方案》”）主要集中在制度设计层面，其要点包括总结如下图：
从上述《总体方案》提出的制度设计来看，我们认为自贸港的立法重点在于税收制度的变革和现代产业体系的设计，原因如下：
海南自贸港的建设，与之对标的是其他成熟的国际自贸港，而在应对国际自贸港的竞争之中，重点之一就是税制的竞争；
在汲取海南岛过往在房地产领域和旅游业并不成功的经验下，《总体方案》故此提出“大力发展旅游业、现代服务业和高新技术产业，不断夯实实体经济基础，增强产业竞争力”，并且不断推出鼓励制造业发展的优惠政策，希望建立一个全新而完整的产业体系。
针对上述两个重点，我们再来看《海南自贸港法（草案二次审议稿）》对此做出了哪些规定。
1、税收制度
在《海南自贸港法（草案二次审议稿）》中，财政税收制度单列一章，进一步彰显了税收制度对于海南自贸港建设的重要程度，例如第二十八条规定的“结合国家税制改革方向，逐步推进简化税制，建立符合需要的海南自由贸易港税制体系”，第二十九条规定的“全岛封关运作、简并税制后，海南自由贸易港对进口征税商品实行目录管理，目录之外的商品进入海南自由贸易港，免征进口关税。……全岛封关运作、简并税制前，对部分进口商品，免征进口关税、进口环节增值税和消费税”，第三十一条规定的“对注册在海南自由贸易港符合条件的企业，实行企业所得税优惠；对海南自由贸易港内符合条件的个人，实行个人所得税优惠”等等。
上述条文中的简化税制、零关税、优惠企业以及个人所得税，均是沿袭了《总体方案》的思路。为了贯彻《总体方案》，海南自贸港自去年起已出台了诸多细化的政策。比如《总体方案》明确指出海南将在2025年前适时启动全岛封关运作1，财政部等相关部门在此基础之上制定了相关细则，总结如下：
2、产业体系
《海南自贸港法（草案二次审议稿）》第六章为“产业发展与人才支撑”，其中主要规定包括第三十九条“国家支持海南自由贸易港建设开放型生态型服务型产业体系，积极发展旅游业、现代服务业和高新技术产业等重点产业”，第四十条“海南贸易自由港推进国际旅游消费中心建设，推动旅游与文化体育、健康医疗、养老养生等深度融合，培育旅游新业态新模式”等。
可以看出，构建服务型产业体系是海南自贸港的目标，而其中需要重点提出的是医疗健康产业。作为可以将旅游业、现代服务业、高新技术产业等相结合的重点产业之一，我国早在2013年就已批复同意设立的博鳌乐城国际医疗旅游先行区（以下简称“博鳌先行区”）是海南全省在产业布局上对医疗健康产业进行的特殊实践。近年来，相关部门在博鳌先行区出台了系列医药医疗先行政策；截至2021年3月，海南进口特许药械品种首例突破130例，成为我国目前最为开放的医疗健康发展区域。
除了博鳌先行区的重要实践外，2021年4月23日，商务部发布的《海南省服务业扩大开放综合试点总体方案》又为海南的服务型产业体系构建提供了更明确的指引，其中包含了如下关于医疗健康产业的进一步支持措施：
支持港澳服务提供者设立独资医疗机构，支持台湾服务提供者设立独资医院；
支持外资合资举办非营利性医疗机构、提供基本医疗卫生服务；
积极发展中医药领域服务业，推动若干中药材的国内标准国际化及国家中医药服务出口基地建设；
在营利性医疗机构先行先试治未病服务和收费；
支持互联网医疗发展，探索检查结果、线上处方信息等互认制度，建立健全患者主导的医疗数据共享方式和制度；
将符合条件的互联网医疗服务费用按程序纳入医保支付范围；
推动实施医疗器械注册人制度，助推“注册+生产”跨区域产业链发展。放宽外商捐资举办非营利性养老机构的民办非企业单位准入。
四、结语
2021年1月24日，海南省第六届人民代表大会第四次会议政府工作报告回顾了2020年海南自贸港建设取得的成绩：新增市场主体增长30.9%，新设企业增长113.7%，总部企业累计入驻64家；离岛免税“新政”促进全年销售额实现倍增；项目集中签约315个，集中开工538个；引进人才12.2万人，比上年增长177%。这一年来，在疫情和国际形势的双重压力下，自贸港市场主体和投资项目却呈现增多增加的态势，这离不开国家对海南自贸港的战略定位和配套政策。2
本次《海南自贸港法（草案二次审议稿）》的出台，不仅推动了自贸港法制建设的进程，更彰显着我国对自贸港建设和改革的决心，也将为相关企业和个人带来更多机遇。相关企业和个人应仔细研究《海南自贸港法（草案二次审议稿）》及相关配套政策法规，持续关注自贸港针对零关税、低税率、简税制等税收优惠政策的细化实施措施，同时留意海南自贸港扶持以医疗健康产业为代表的现代服务业的最新动态，结合自身商业目标和具体情况合理布局，以便切实享受到自贸港的优惠政策和便利措施。
1：封关运作是指在一定的区域内，按照“境内关外”的模式进行监管，从而形成一个特殊的海关监管区域。《总体方案》指明海南实施的是全岛封关运作的零关税制度，具体操作路径为“一线放开、二线管住”。所谓一线放开，指的是面向国际的放开，货物在零关税下进出自由；二线管住，则是面向内地而言，海南与其他地区之间设立新的管理环节，这相当于海南成了一个特殊的关税区。
2：来源：《经济日报：海南持续优化自贸港营商环境》
（http://www.hnftp.gov.cn/xwzx/mtsj/202103/t20210305_3315044.html）。
注：实习律师胡柔对本文亦有贡献。
2020年12月31日，《海南自由贸易港法（草案）》首次出台并在线征求意见稿；2021年4月29日，《海南自由贸易港法（草案）》进行了二次审议（下称“《海南自贸港法（草案二次审议稿）》”）。针对本次《海南自贸港法（草案二次审议稿）》，本文将重点解读其立法定位，并结合近期出台的相关政策法规对其亮点进行评析，以期为读者提供有益参考。
一、海南自贸港在立法层面的定位
根据《中华人民共和国立法法》第七、八条的规定，下列事项只能由最高立法机关制定法律：
（一）国家主权的事项；
（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；
（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；
（四）犯罪和刑罚；
（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；
（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；
（七）对非国有财产的征收、征用；
（八）民事基本制度；
（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；
（十）诉讼和仲裁制度；
（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
而本次《海南自贸港法（草案二次审议稿）》的第十条明确规定，海南省立法机关经备案说明后，可以就贸易、投资及相关管理活动的现行法律或者行政法规“作变通规定”。不同于香港特别行政区、澳门特别行政区的法律体系，海南自贸港被赋予在现有法律规定框架下对已有法律的立法变通权，是前所未有的体制改革和制度创新。结合《总体方案》所涉主要内容，《海南自贸港法（草案二次审议稿）》所赋予海南自贸港的立法变通权将主要针对《立法法》第八条的第（六）、（九）等项，包括对财政税收、贸易投资、金融信用体系、出入境等的一系列事项。
二、《海南自贸港法（草案二次审议稿）》概览
2021年4月公布的《海南自由贸易港法》（草案二次审议稿），分为总则、贸易自由便利、投资自由便利、财政税收制度、生态环境保护、产业发展与人才支撑、综合措施和附则，共八章，五十七条。与此前公布的第一次《草案》八章五十六条有一定不同，主要不同如下：
增加了“海南自由贸易港建设和管理活动适用本法，本法没有规定的，适用其他有关法律法规的规定”；
删去了创新监管模式中关于具体领域列举的规定；
增加并完善了强化口岸建设和监管的规定；
对“一线”货物、物品进出口管理，修改了相关条款，明确以自由进出为原则、负面清单管理为例外，以体现自由贸易的特点；
修改有关条款为“海南自由贸易港维护公平的对外贸易秩序，依法保护对外贸易经营者的合法权益”；
完善了实行最严格的生态环境保护制度等相关规定等。
三、《海南自贸港法（草案二次审议稿）》结合相关政策法规的解读
2020年6月1日颁布的《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称“《总体方案》”）主要集中在制度设计层面，其要点包括总结如下图：
从上述《总体方案》提出的制度设计来看，我们认为自贸港的立法重点在于税收制度的变革和现代产业体系的设计，原因如下：
海南自贸港的建设，与之对标的是其他成熟的国际自贸港，而在应对国际自贸港的竞争之中，重点之一就是税制的竞争；
在汲取海南岛过往在房地产领域和旅游业并不成功的经验下，《总体方案》故此提出“大力发展旅游业、现代服务业和高新技术产业，不断夯实实体经济基础，增强产业竞争力”，并且不断推出鼓励制造业发展的优惠政策，希望建立一个全新而完整的产业体系。
针对上述两个重点，我们再来看《海南自贸港法（草案二次审议稿）》对此做出了哪些规定。
1、税收制度
在《海南自贸港法（草案二次审议稿）》中，财政税收制度单列一章，进一步彰显了税收制度对于海南自贸港建设的重要程度，例如第二十八条规定的“结合国家税制改革方向，逐步推进简化税制，建立符合需要的海南自由贸易港税制体系”，第二十九条规定的“全岛封关运作、简并税制后，海南自由贸易港对进口征税商品实行目录管理，目录之外的商品进入海南自由贸易港，免征进口关税。……全岛封关运作、简并税制前，对部分进口商品，免征进口关税、进口环节增值税和消费税”，第三十一条规定的“对注册在海南自由贸易港符合条件的企业，实行企业所得税优惠；对海南自由贸易港内符合条件的个人，实行个人所得税优惠”等等。
上述条文中的简化税制、零关税、优惠企业以及个人所得税，均是沿袭了《总体方案》的思路。为了贯彻《总体方案》，海南自贸港自去年起已出台了诸多细化的政策。比如《总体方案》明确指出海南将在2025年前适时启动全岛封关运作1，财政部等相关部门在此基础之上制定了相关细则，总结如下：
文件名 | 发文字号 |
财关税〔2020〕42号 | |
财关税〔2020〕54号 | |
琼府〔2020〕60号 | |
《关于发布<海南自由贸易港进口“零关税”原辅料海关监管 办法（试行）>的公告》 | 海关总署公告2020年第121号 |
《关于发布<海南自由贸易港交通工具及游艇“零关税”政策 海关实施办法（试行）>的公告》 | 海关总署公告2021年第1号 |
财关税〔2021〕7号 | |
海关总署公告2021年第23号 |
2、产业体系
《海南自贸港法（草案二次审议稿）》第六章为“产业发展与人才支撑”，其中主要规定包括第三十九条“国家支持海南自由贸易港建设开放型生态型服务型产业体系，积极发展旅游业、现代服务业和高新技术产业等重点产业”，第四十条“海南贸易自由港推进国际旅游消费中心建设，推动旅游与文化体育、健康医疗、养老养生等深度融合，培育旅游新业态新模式”等。
可以看出，构建服务型产业体系是海南自贸港的目标，而其中需要重点提出的是医疗健康产业。作为可以将旅游业、现代服务业、高新技术产业等相结合的重点产业之一，我国早在2013年就已批复同意设立的博鳌乐城国际医疗旅游先行区（以下简称“博鳌先行区”）是海南全省在产业布局上对医疗健康产业进行的特殊实践。近年来，相关部门在博鳌先行区出台了系列医药医疗先行政策；截至2021年3月，海南进口特许药械品种首例突破130例，成为我国目前最为开放的医疗健康发展区域。
除了博鳌先行区的重要实践外，2021年4月23日，商务部发布的《海南省服务业扩大开放综合试点总体方案》又为海南的服务型产业体系构建提供了更明确的指引，其中包含了如下关于医疗健康产业的进一步支持措施：
支持港澳服务提供者设立独资医疗机构，支持台湾服务提供者设立独资医院；
支持外资合资举办非营利性医疗机构、提供基本医疗卫生服务；
积极发展中医药领域服务业，推动若干中药材的国内标准国际化及国家中医药服务出口基地建设；
在营利性医疗机构先行先试治未病服务和收费；
支持互联网医疗发展，探索检查结果、线上处方信息等互认制度，建立健全患者主导的医疗数据共享方式和制度；
将符合条件的互联网医疗服务费用按程序纳入医保支付范围；
推动实施医疗器械注册人制度，助推“注册+生产”跨区域产业链发展。放宽外商捐资举办非营利性养老机构的民办非企业单位准入。
四、结语
2021年1月24日，海南省第六届人民代表大会第四次会议政府工作报告回顾了2020年海南自贸港建设取得的成绩：新增市场主体增长30.9%，新设企业增长113.7%，总部企业累计入驻64家；离岛免税“新政”促进全年销售额实现倍增；项目集中签约315个，集中开工538个；引进人才12.2万人，比上年增长177%。这一年来，在疫情和国际形势的双重压力下，自贸港市场主体和投资项目却呈现增多增加的态势，这离不开国家对海南自贸港的战略定位和配套政策。2
本次《海南自贸港法（草案二次审议稿）》的出台，不仅推动了自贸港法制建设的进程，更彰显着我国对自贸港建设和改革的决心，也将为相关企业和个人带来更多机遇。相关企业和个人应仔细研究《海南自贸港法（草案二次审议稿）》及相关配套政策法规，持续关注自贸港针对零关税、低税率、简税制等税收优惠政策的细化实施措施，同时留意海南自贸港扶持以医疗健康产业为代表的现代服务业的最新动态，结合自身商业目标和具体情况合理布局，以便切实享受到自贸港的优惠政策和便利措施。
1：封关运作是指在一定的区域内，按照“境内关外”的模式进行监管，从而形成一个特殊的海关监管区域。《总体方案》指明海南实施的是全岛封关运作的零关税制度，具体操作路径为“一线放开、二线管住”。所谓一线放开，指的是面向国际的放开，货物在零关税下进出自由；二线管住，则是面向内地而言，海南与其他地区之间设立新的管理环节，这相当于海南成了一个特殊的关税区。
2：来源：《经济日报：海南持续优化自贸港营商环境》
（http://www.hnftp.gov.cn/xwzx/mtsj/202103/t20210305_3315044.html）。
注：实习律师胡柔对本文亦有贡献。