一、行政行为的理论分类
（一）作为和不作为
- 作为，是指行政机关为形成、变更现有的法律关系和法律状态，主动作出的创设新的法律关系的行政行为。由于该类行政行为是由行政机关主动依职权积极采取的行政行为，因此又称积极行政行为。
- 不作为，是指行政机关为了维持现有的法律关系或法律状态而实施的否定行政相对人主观意愿或者对于行政相对人改变现有行政法律关系的意愿置之不理的行为。由于该类行政行为是由于行政机关怠于答复或者不予作出某种行政行为而产生，因此又称消极行政行为。
在行政复议法中，一般情形下法条中所述的“行政行为”都会包含作为和不作为两类内涵不同的行政行为，只有在特殊情形下才会对“行政行为”的内涵作区别规定，如《行政复议法》第四十四条第一款：“被申请人对其作出的行政行为的合法性、适当性负有举证责任”中的行政行为仅指作为行为，也即仅指积极行政行为。
（二）形式意义上的行政行为和实质意义上的行政行为 - 实质意义上的行政行为，是指只要是特定的行政主体采取特定的方式将行政机关的意思表示出来就构成行政行为，而不考虑作出该行政行为的主体是否是行政机关，亦或是否采取书面形式等。
- 形式意义上的行政行为，是指必须由行政机关依照法定的程序和方式作出的行政行为，也即要求只有行政机关作出的行政行为才属于真正的行政行为。
在新修订的行政复议法中，第二条第二款：“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织的行政行为。”由于该款所称的行政行为的作出主体并非是行政机关，不属于形式意义上的行政主体，但属于实质意义上的行政主体，其作出的行政行为即属于实质意义上的行政行为。
（三）法律行为和事实行为 - 行政法律行为，是指行政主体为了处理行政事务而依法采取的对外发生法律效果的处分行为。该类行为包含四个要素。
其一，主体要素，是指行政行为的主体必须是行政机关、法律法规规章授权组织等行政主体;其二，公法要素，是指行政行为是根据非宪法的公法，主要是行政法律法规作出的。行政行为主要是行政机关适用行政法律规范的行为，但这并不代表行政机关作出的行政行为一定具有法律依据。行政机关作出的行政行为是否有法律依据将会影响到该行政行为的合法性和有效性，但并不影响该行政行为成立，也不影响该行政行为的可复议性;其三，处分要素，是指行政机关就特定的行政事项单方面作出的确认或者创设权利义务的行为。这种行为是行政机关对行政相对人权利义务的处分，改变了原有的法律关系的行为，由此可知，处分行为即行政机关以发生特定法律效果而作出的改变原有法律关系的行为;其四，效果要素，是指行政行为必须是以发生公法意义上的法律效果为目的的行为。该要素又包含两个层面：一是该效果必须是法律效果而非事实效果；二是该效果是公法上的效果而非内部行为、私法上的效果等。所谓事实行为，是指行政机关实施的没有处分内容和法律约束力的行为，且从开始即没有发生法律效果的意图，其主要功能是作为行政行为的准备过程、执行过程存在。对于法律行为，行政复议机关可以作出撤销、变更原行政行为等具有直接形成效力的决定，也可以作出要求被申请人重新作出行政行为的课予义务效力的决定；但对于事实行为，行政复议机关可以作出要求被申请人予以给付的具有给付效力的决定，也可以作出确认事实行为违法或者无效的决定，但是不能作出撤销事实行为的决定。
笔者提示，行政复议法中的“行政行为”并不包括规章以下规范性文件，该类文件属于行政复议附带审查对象。
二、《行政复议法》中的行政行为
（一）法律、法规、规章授权的组织的行政行为
本次行政复议法修订后，第二条增加第二款“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织的行政行为”。法律、法规、规章的授权给予了组织行使行政管理职能的权利，赋予其在法律上的行为能力。从宪法意义上讲，行政机关的权限也是基于立法机关的“授权”。
授权行政主体的特点是，主体资格取得的法律依据是宪法、组织法以外的法律、法规，取得方式由法律法规概括规定或作具体规定，其行政职能一般比较明确、具体，范围也明确清晰。组织的成立和行政主体法律资格的取得可能是同时的，也可能是先成立后取得。“授权组织”中的“组织”可以是非行政机关的组织，也可以是行政机关，典型的授权组织一般是非行政机关。一般而言，行政机关具有固定的职权，但也可能由于法律、法规的特别规定具有授权的行政职权。
（二）从《行政复议法》第十一条看“行政行为”
根据新修订的《行政复议法》，关于公民、法人或者其他组织可以申请行政复议的规定有十五条内容，其中前十四条具体到何种行政行为，第十五条是兜底条款。第十一条第（一）款：“对行政机关作出的行政处罚决定不服；”属于关于行政行为中行政处罚的规定。行政处罚是指特定的行政主体对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的行政相对人所给予的行政制裁。
第（二）款：“对行政机关作出的行政强制措施、行政强制执行决定不服；”属于关于行政强制的规定。行政强制包括行政强制措施和行政强制执行，行政强制措施是指国家行政机关在行政管理过程中，为维护和实施行政管理秩序，依法对相对人的人身自由或者财务实施暂时性限制或控制的行政行为。行政强制执行是指行政机关申请人民法院，对于在规定期限内拒不履行行政决定的当事人，依法采取强制手段，迫使其履行义务，或者达到与履行义务相同状态的行为。
第（五）款：“行政机关作出的征收征用决定及其补偿决定不服；”对关于行政征收征用的规定。此三款都属于负担行政行为，从这三款内容可以看出，行政行为有维护公共利益和社会秩序的功能，可以填补因适用刑法过于严厉而无法规制部分的空白。并在应对违法行为和控制危险方面展现出“预防性”和权威力。且肩负确保国家税收，调配整合国家资源，统筹补偿公民利益损失的巨大责任。
第（三）款：“申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服；”属于关于行政许可的规定。行政许可是指特定的行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，作出准予或不准予其从事特定活动之决定的行政行为。第（十二）款：“申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障，行政机关没有依法给付；”关于行政给付的规定。二者都属于授益行政行为，体现出行政行为具有建设社会福利机制的功能，并负有管理特定活动准入的责任，可依公民法人或其他组织的申请授予其从事特定活动的利益。
第（四）款：“对行政机关作出的确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服；”以及第（七）款：“对行政机关作出的不予受理工伤认定申请的决定或者工伤认定结论不服；”都属于对行政确认不服，所谓行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、特定法律关系或者有关法律事实进行甄别和确证，并以法定方式宣告的行政行为。这说明行政行为在定分止争，确认权属等方面发挥其独特的作用，通过行政方式为法律事实背书，为实现社会公正，维护行政相对人合法权益发挥巨大作用。
第（六）款：“对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服；”第（十四）款：“认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益；”分别是关于行政赔偿和政府信息公开的规定。体现出行政行为不仅包括对外规范社会秩序，直接影响行政相对人的权利义务，还包括为在行使行政职能过程中产生的错误进行赔偿，接受社会和公民的监督等内部监督、补救程序。
而第（八）（九）（十）（十一）（十三）款行政行为针对具体产生的错误与过失，造成行政相对人的损失，规定行政相对人有救济的权利，也正说明了行政行为一个重要的属性，即行政行为虽然是行政主体实施的产生行政法律效果的行为，但并不意味着行政行为都是合法行为。如第（九）款：“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争；”属于行政垄断行为，明显违反我国《反垄断法》第十条：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”之规定。但行政主体对行政相对人实施的违法侵权行为同样产生行政法律效果，相对人从而可对之依法申请行政复议或提起行政诉讼。因此行政违法侵权行为同样是行政行为。
三、《行政诉讼法》中的行政行为
与行政复议法中的“行政行为”的概念与外延相同，都属于广义的行政行为，大体与行政机关的行政措施相当。行政诉讼是公民、法人或者其他组织因不服行政机关行政行为而提起的诉讼。因而，“行政行为”的范围将会决定行政诉讼的范围。
2014年《行政诉讼法》修改，将可诉的行为从“具体行政行为”改为“行政行为”，不仅扩大了行政诉讼法的范围，也使“行政行为”的概念更加科学。在认定修改后的行政复议法中的“行政行为”需要把握其在概念要素上突出的要点。
首先，应当明确的是，行政行为是由国家行政机关作出的，或者由法律、法规、规章授权的其他组织作出的，即必须是由行政主体作出。行政行为是涉及公民、法人或其他组织人身财产权益的行为，但不限于人身权和财产权。对公民法人或者其他组织人身权、财产权等权益不发生影响的行为，就不是行政行为。
其次，行政行为既包括法律行为，也包括与行政相关的事实行为。修改过的行政诉讼法中的行政行为，将行政强制措施、行政强制执行和政府信息公开等原本的“事实行为”纳入可诉范围，突破传统意义上“行政法律行为”的限制。
再次，行政行为包括行政作为和行政不作为，行政不作为同样是行政行为的存在方式之一，同样是可诉的行政行为。体现在《行政诉讼法》第十二条第一款第（三）（十）（十一）项：“（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”
最后，行政诉讼法中的行政行为既包括具体的行政行为，也包括抽象的行政法规，根据《行政诉讼法》第五十三条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”之规定，公民、法人或其他组织可以针对规章之下的规范性文件，有权附带提起合法性规范审查之诉。
区分行政行为和非行政行为的意义在于明确行政复议法、行政诉讼法等规制行政主体行为规范的适用范围。区分的关键在于行政机关或法律、法规、规章授权的组织实施的行为是否对行政相对人产生了行政法律效果，即对行政相对人实施的，影响其权利、义务的行为，而不包括行政主体的内部行为，如上级行政机关对下级行政机关夺得命令、指示行为，行政机关对其工作人员的任免、工作分配、调动等行为。