违法建筑拆除≠不予赔偿：从一起行政赔偿案看行政机关的合法履职边界

在城乡规划建设与治理过程中，违法建筑的认定与拆除一直是社会关注的热点与难点问题。行政机关在拆除违法建筑时，是否必然无需承担赔偿责任？当违法建筑背后存在历史因素、行政机关监管疏漏等情形时，又该如何平衡公共利益与相对人合法权益？浙江省衢州市中级人民法院审理的周某乙、周某甲诉后溪镇政府行政强制及行政赔偿案，为这类问题的解决提供了典型示范。本案的裁判思路明确了违法建筑处置的法律边界，更对行政机关依法履职提出了具体要求，具有重要的司法指导意义。
案例来源
浙江省衢州市柯城区人民法院|一审|（2019）浙 0802 行初 59 号
浙江省衢州市中级人民法院|二审|（2019）浙 08 行终 98 号
关键词：行政强制拆除、违法建筑、比例原则、合法权益、行政赔偿
案情简介
周某甲名下位于衢州市衢江区后溪镇后溪村的房屋因年久失修，其子周某乙出资进行翻建。翻建前，周某乙曾向后溪镇政府咨询是否需要办理审批手续，得到的答复是无需审批。然而，2018年7月，镇政府以“未批先建”为由认定翻建后的房屋为违法建筑，并在限期拆除通知未果后，于8月6日组织人员强行拆除。周某乙、周某甲随后提起行政诉讼，要求确认镇政府的强制拆除行为违法，并赔偿损失。
裁判结果
一审判决：确认强拆行为违法，驳回赔偿请求
一审法院经审理查明，周某乙在未经合法审批的情况下拆除重建房屋，构成违法建筑。但镇政府在实施强制拆除过程中，未遵循法定程序，因此确认镇政府的强制拆除行为违法。然而，对于赔偿请求，一审法院认为，涉案房屋属于违法建筑，不具有合法权益，故驳回了周某乙、周某甲的赔偿请求。
二审改判：镇政府应予赔偿
周某乙、周某甲不服一审判决，提起上诉。二审法院经审理认为，虽然涉案房屋未取得建设工程规划许可，属于违法建筑，但镇政府的执法目的不正当，且违反了比例原则。镇政府以道路拓宽扩建为由，未经职能部门认定，直接以违法建筑名义拆除房屋，且未给予周某乙等人改正违法行为的机会，侵害了其合法权益。
法律评析
（一） 行政机关应依法差异化处置违法建筑
根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物建设的，建设单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证。本案中，涉案房屋位于后溪镇的集镇规划区内，周某乙在拆除原房屋后重建时未办理建设工程规划许可手续，依法应认定为违法建筑。然而，违法建筑并非完全不具有合法权益。涉案房屋是在原合法房屋基础上的拆旧建新，且系周某乙在分家后的唯一房屋。法院认为，违法建筑的法律后果并非一律予以拆除，必须有梯度、分情形予以处理。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，首先要考量是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。《住房和城乡建设部关于印发〈关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见〉的通知》第四条、第七条规定了尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依此判断违法建筑对于修建性详细规划、控制性详细规划以及总体规划的违反程度。行政机关在处置违法建筑时，需综合考量违法情节、是否可采取改正措施消除对规划的影响等因素，不能简单“一刀切”式拆除。
（二）行政机关的职权边界与法律适用
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条明确规定，未取得建设工程规划许可证的建设行为，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责处理。涉案房屋位于集镇规划区内，依照上述规定，衢江区人民政府城乡规划主管部门对该违法建设行为具有管理职权，后溪镇政府对此并无管理职权，但后溪镇政府却依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条规定拆除涉案房屋，明显超越了法定职权，且存在适用法律错误的问题。此外，后溪镇政府在责令限期拆除通知书中认定涉案房屋面积为 95.1 平方米，而原告主张原房屋证上面积为 87.6 平方米，称其在原址上重建未扩建。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任。但后溪镇政府在举证期限内未提供认定房屋面积的相关调查、丈量等证据，应认定其认定房屋面积的依据不足。
（三）比例原则的适用与执法目的正当性
比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的实现与相对人权益的保护，将不利影响限制在尽可能小的范围和限度内。本案中，后溪镇政府拆除涉案房屋的实际目的在于规避征收补偿程序、拓宽扩建公共道路，而非单纯为了保障城乡规划的实施，其执法目的具有不正当性。同时，涉案房屋系周某乙在本村内的唯一房屋，若未被拆除且规划未作调整，具备补办手续、采取改正措施消除对规划实施影响的可能。后溪镇政府未充分考量是否可采取改正措施，直接以违法建筑为由强制拆除房屋，超越了行政执法的必要限度，损害了相对人的合法权益，违反了比例原则。
（四） 行政赔偿责任的认定
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民合法权益造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。涉案房屋翻建时未取得建设工程规划许可，属于违法建筑。如前所述，违法建筑的处置并非都是强拆，应当区分违法情节轻重予以处理。要全面综合考量有无非当事人一方过错的行政因素、历史因素、实际建设和使用状况等因素，要根据违法建筑形成过错中各方的责任大小，确定适当比例，给予当事人合理的行政补偿或者行政赔偿。后溪镇政府的强制拆除行为存在超越职权、适用法律错误、违反比例原则等违法情形，且导致房屋丧失补办手续转化为合法建筑的可能，侵害周某乙等人的合法权益，后溪镇政府依法应当承担赔偿责任。
实践意义
（一） 行政机关应依法差异化处置违法建筑
行政违法行为的具体情况千差万别，对违法建筑的处罚也应当遵循过罚相当的法定原则，区分不同违法情形作出公正处理。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定了责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除等四种处置方式，行政机关在实践中应当避免不作具体分析、无梯度无差别的一律强制拆除，行政机关应当严格遵循法定程序，合理行使行政职权，对建设许可申请依法、及时审批，对违法建设行为及时查处，兼顾行政效率与公平正义，切实维护城乡建设秩序，真正做到依法行政、执法为民。
（二）公民应增强法律意识， 积极维护自身权益
周某乙在翻建房屋前虽咨询了镇政府，但未办理建设工程规划许可证，反映出其法律意识的淡薄。法律的根本宗旨是维护人民群众的权益，保障社会秩序的正常运行。公民在进行宅基地房屋翻建时，应主动了解相关法律法规，办理必要的审批手续。如果遭遇违法行政行为，应及时收集证据，通过法律途径维护自身权益。
（三） 司法机关应发挥监督作用，保障公民合法权益
司法机关在审理此类案件时，应严格审查行政机关的执法行为，对违法行政行为予以纠正。本案中，二审法院通过撤销一审判决，确认镇政府的强制拆除行为违法，并责令其赔偿，体现了司法对行政权力的监督和对公民权益的保护。
综上，在城乡规划建设与治理过程中，违法建筑的认定与拆除一直是社会关注的热点与难点问题。违法建筑的法律后果并非一律无偿拆除，应当按照法律法规有梯度、分情形的予以处理。本案的裁判结果彰显司法对行政权力的监督与制约，明确违法建筑处置过程中行政机关的合法履职边界，对于规范行政机关执法行为、保护相对人合法权益具有重要的指导意义。
相关法条
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑 物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管 部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、 法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。