我国民商事领域存在多种不同类型的优先购买权，通常是指法律赋予特定对象的先于其他买受人取得交易机会的权利。就金融不良债权转让而言，优先购买权制度的设立目的是为防止通过债权转让方式处置不良资产过程中发生国有资产流失，同时旨在解决资源利用与安全利益维护之间的矛盾，平衡出卖人、优先购买权人及第三人之间的利益冲突。实务操作中，因金融资产管理公司未妥善保障涉及国有企业债务人的不良资产优先购买权，故而引发争议的情形时有发生。本篇文章籍此对金融不良债权处置中优先购买权问题进行梳理，以期对实务操作有所启示。
01 优先购买权的适用范围
2008年2月，财政部印发的《金融资产管理公司资产处置管理办法》（财金〔2008〕85号，以下称“85号文”）第二十条[1]以及2009年3月30日《最高人民法院关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（法发【2009】19号）（以下称“《海南会议纪要》”）第四条[2]确立了金融不良债权转让领域的优先购买权制度，即相关地方人民政府或者代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门或者持有国有企业债务人国有资本的集团公司可以对债务人为国有企业的不良债权行使优先购买权。
《海南会议纪要》第十二条对该纪要的适用范围作出规定：“不良债权转让包括金融资产管理公司政策性和商业性不良债权的转让。政策性不良债权是指1999年、2000年上述四家金融资产管理公司在国家统一安排下通过再贷款或者财政担保的商业票据形式支付收购成本从中国银行、中国农业银行、中国建设银行、中国工商银行以及国家开发银行收购的不良债权；商业性不良债权是指2004年至2005年上述四家金融资产管理公司在政府主管部门主导下从交通银行、中国银行、中国建设银行和中国工商银行收购的不良债权。《纪要》的内容和精神仅适用于在《纪要》发布之后尚在一审或者二审阶段的涉及最初转让方为国有银行、金融资产管理公司通过债权转让方式处置不良资产形成的相关案件。人民法院依照审判监督程序决定再审的案件，不适用《纪要》。”但在实务中，很长一段时间内对于如何界定优先购买权的适用范围存在争议。
2017年8月31日最高人民法院作出（2016）最高法执监433号执行裁定书，进一步以案例形式明确了《海南会议纪要》的适用范围。最高人民法院指出：《海南会议纪要》对特定范围内的金融不良债权转让案件确定了特殊的处置规则，对金融不良债权的转让时间及转让主体均有明确限定，应当严格按照其适用范围的规定适用；如果将《海南会议纪要》适用范围以外的一般金融不良债权转让案件一律参照适用《海南会议纪要》精神，既没有明确的法律和司法文件依据，也与依法平等保护各类民事主体财产权益的司法精神相悖。
自此，对于金融不良债权转让优先购买权的适用范围也进一步得到明确，即仅适用于《海南会议纪要》规定的特定时期特定银行的不良债权，不易作扩大适用。从近年的司法裁判中也可见相同的裁判规则，如(2018)最高法民终1303号案件、(2019)最高法执复45号案件、(2020)最高法民申1843号案件、(2021)最高法民终426号案件、(2023)最高法执监195号案件、(2024)最高法执监549号案件等。
值得注意的是，尽管如此，实务中，金融资产管理公司为了避免后续不必要的争议导致延误债权处置，在对受让自银行的涉及国有企业债务人的不良债权实施转让时，往往会按照《海南会议纪要》的精神，履行相应通知义务。
02 优先购买权人的主体资格
（一）国有企业债务人是否可行使优先购买权
在《海南会议纪要》出台之前，由于缺乏法律及司法解释的相关规定，各个地方的司法裁判中对国有企业债务人是否享有优先购买权存在不同处理方式。有的地方法院从平衡金融机构催收债权和国有企业稳定、减负等方面考虑，认为可以考虑国有企业债务人对折价转让的债务享有优先购买权[3]。
《海南会议纪要》不仅规定受让人为国有企业债务人管理人等关联人或者此类关联人参与的非金融机构法人的，人民法院依法认定转让合同无效[4]，而且在第四条中明确规定“债务人主张优先购买不良债权的，人民法院不予支持。”据此，司法审判中也就具有明确的裁判精神指引，如最高人民法院(2016)最高法民申1724号案件、湖南省高级人民法院（2015）湘高法民二终字第20号案件[5]等。
之所以限制债务人行使优先购买权，意在防范债务人通过行使优先购买权逃债，即债务人如果从国有银行贷款后久拖不还，最终形成不良债权，进而再主张行使优先购买权，会给国有银行带来重大信用风险，造成国有资产的流失。
（二）国有企业债务人的原始出资人是否可行使优先购买权
如前所述，优先购买权制度设立的本意是防止国有资产流失，国有企业债务人的原始出资人为代表政府出资，其主张行使优先购买权是否也符合优先购买权制度设计的初衷，是否也同国有企业债务人的现出资人一样享有优先购买权。
（2014）济南终字第98号案件中，山东省济南市中级人民法院认为案涉国有企业债务人临沂华联商厦的原始出资人兼主管部门临沂百货采购供应站虽代表政府出资，但由于其后的分离行为导致临沂百货采购供应站的投资行为归于后来的投资者兼主管部门临沂商业局，无论资金来源是谁投入都变为临沂商业局的投入，临沂百货采购供应站不再是临沂华联商厦的投资人和主管部门。因此，临沂百货采购供应站以其系临沂华联商厦的投资人或者主管部门资格来主张优先购买权不能成立。从上述裁判观点可见，法院并不支持国有企业债务人的原始出资人主张优先购买权。
综上，在《海南会议纪要》对优先购买权主体的范围有限定的情况下，不宜对主体范围做扩张解释，通常，享有优先购买权的主体为地方人民政府或者代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门或者持有国有企业债务人国有资本的集团公司。
03 金融资产管理公司是否需要通知国有企业债务人
根据85号文和《海南会议纪要》的成文时间和具体规定可见，享有优先购买权的主体为国有企业债务人所在地方人民政府或者代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门或者持有国有企业债务人国有资本的集团公司，而不包括国有企业债务人本身。金融资产管理公司依法通知到具体优先购买权人，即完成了针对行使优先购买权的通知义务。从这个意义上，我们认为不需要再对国有企业债务人进行通知。
但如果通知国有企业债务人有助于实现通知优先购买权人，有助于优先购买权人尽快确定是否行使优先购买权，则可以在通知优先购买权人时一并通知国有企业债务人，从而推进不良债权处置进度。
04 侵害优先购买权是否可能导致债权转让合同无效
司法实践中，金融资产管理公司未对优先购买权人履行通知义务或履行通知义务有瑕疵侵害优先购买权时，是否必然导致债权转让合同无效的法律后果，是各方交易主体最为关注的风险点之一，在实践中也引发诸多争议。
(2011)民二终字第98号案件中，最高人民法院对于“涉及优先购买权人和善意第三人的利益如何平衡的问题”时，认为“因不良债权处置有其特殊的价值取向，事关我国金融体制改革乃至国有资产管理体制改革目的能否顺利实现，是我国当前非常重要的社会公共利益之一，不能单纯地以意思自治为由并以保护私权处分的名义来评断不良债权转让行为。《海南会议纪要》明确金融资产公司的通知义务即在于督促其按照公开、公平、公正和竞争、择优原则处置不良资产，确保国有资产安全，尽可能维护国有企业的生存与发展、保障职工的利益和稳定”，进而判定侵害优先购买权的债权转让合同无效。
(2021)京02民终13336号案件中，北京市第二中级法院认为“就损害不良债权优先购买权人的优先购买权，是否导致债权转让合同无效，法律、行政法规、司法解释就此无明确规定”，结合转让方已履行通知义务（案涉优先购买权人主张未收到通知）的情形，该院认为涉案债权转让不存在足以导致合同无效或被撤销，或被确认不发生效力的相关情形，最终驳回案涉优先购买权人要求确认债权转让合同无效的诉求。
（2022）最高法民再85号案件中，债权转让方在进行债权转让时仅通过省级媒体发布了债权转让暨债务催收公告，并未通知案涉优先购买权人。优先购买权人诉至法院，主张债权转让方侵害其优先购买权，依法请求确认债权转让合同无效。最高人民法院审理后认为：《海南会议纪要》对不良债权转让合同的无效事由作了异于合同法的规定，极大地扩大了合同无效事由，即便如此，其所具体列举的11项无效事由也不包括侵害优先购买权的情形；且案涉某化工总公司仅请求确认债权转让合同无效，未主张以同等条件购买，应当视为未依法行使优先购买权；另外，权利人的优先购买权固然应予保护，但善意受让人的合法权益同样要予以保护。基于上述理由，最高人民法院认定在案涉债权转让协议不存在其他无效事由的情况下，不应认定其无效，并认定原审判决以侵害某化工总公司的优先购买权为由认定案涉债权转让协议无效系“适用法律错误”。
通过以上案例对比，可以看到近年最高人民法院在类案中的裁判观点，与早期已有所不同，虽不足以得出不良债权转让中侵害优先购买权将不再导致债权转让合同无效的结论或认为侵害优先购买权对有关债权转让合同效力的影响已形成统一的裁判准则，但可以肯定的是，审判机关在对侵害优先购买权对债权转让合同效力的影响进行审查和判定时，趋于更加审慎。
05 总结及建议
如前所述，优先购买权制度虽是针对特定时期的特定不良债权处置问题，但与此相关的争议迄今持续不断，该制度仍在发生法律效力，对于地方政府等优先购买权的保护及相关通知程序的完善，仍是债权转让方需特别关注的法律问题。《海南会议纪要》并未明确规定债权转让通知的内容及通知的方式。但结合相关法律规定及司法文件的精神要求，我们建议金融资产管理公司在通知有关优先购买权人时，关注以下几点：
- 在通知时点上，应当按照《海南会议纪要》的要求，在处置方案、交易条件、处置程序、方式确定后发出通知函，这也是优先购买权人判断是否能够在“同等条件”下行权的前提。
- 在通知内容方面，建议包括债权转让的意思表示、转让债权金额、担保情况、诉讼情况，以及处置方案、交易条件、处置程序、交易方式、交易时间等相关信息。
- 在通知方式方面，应通过书面方式等优先购买权人可知悉的方式进行征询或告知，例如通过EMS特快专递或公证邮寄并附回执等书面方式发出征询函或告知函，并妥善保管相关函件邮寄单据及签收信息。一方面可以证明债权转让方已完成通知义务，另一方面可以籍此起算优先购买权人书面答复的时限。
文章附录
[1] 第二十条资产公司对持有国有企业（包括国有全资和国有控股企业）的债权资产进行出售时，应提前15天书面通知国有企业或国有资产管理部门。
[2] 四、关于地方政府等的优先购买权
会议认为，为了防止在通过债权转让方式处置不良债权过程中发生国有资产流失，相关地方人民政府或者代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门或者持有国有企业债务人国有资本的集团公司可以对不良债权行使优先购买权。
[3] 广州省高级人民法院2009年1月发布的《关于审理涉及金融不良债权转让案件综合情况报告》中认为：从保护国有资产角度出发，对原债务人为国有企业的，从平衡金融机构催收债权和国有企业稳定、减负两方面利益角度考虑，可以考虑规定国有企业债务人对折价转让的债务享有优先购买的权利，使债权折价的优惠尽可能地由国有企业债务人享有，避免由于受让人追偿债务导致国有企业破产或不稳定的情况发生。在金融不良债权转让的操作程序上，可以要求金融资产管理公司在处置不良金融资产时，必须征求原债务人、原担保人的意见。如果原债务人或原担保人自己愿意受让金融债权，应赋予其优先购买权。
[4] 六 、关于不良债权转让合同无效和可撤销事由的认定
会议认为，在审理不良债权转让合同效力的诉讼中，人民法院应当根据合同法和《金融资产管理公司条例》等法律法规，并参照国家相关政策规定，重点审查不良债权的可转让性、受让人的适格性以及转让程序的公正性和合法性。金融资产管理公司转让不良债权存在下列情形的，人民法院应当认定转让合同损害国家利益或社会公共利益或者违反法律、行政法规强制性规定而无效：（九）受让人为国家公务员、金融监管机构工作人员、政法干警、金融资产管理公司工作人员、国有企业债务人管理人员、参与资产处置工作的律师、会计师、评估师等中介机构等关联人或者上述关联人参与的非金融机构法人的。
[5] 法院认为根据《海南会议纪要》的适用范围规定，受让人指非金融资产管理公司法人、自然人，本案《债权转让协议》为国有银行向国有金融资产管理公司转让债权，不属于《海南座谈会议纪要》所指的不良债权转让合同。且根据《海南会议纪要》“四、关于地方政府等的优先购买权”部分的规定，债务人主张优先购买不良债权的，人民法院不予支持。