近几年来，随着我国电力体制改革逐步加深及国家政策对新能源领域的倾斜，新能源行业尤其是风电投资规模迅速扩大。2020年全国风电装机容量2.36亿千瓦，风电在全国电源结构中占比11.14%。2020年北京气候雄心峰会上，我国承诺到2030年中国的风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上1。风电开发的空间依旧可观，同时，由于风电项目的开发建设具有法律关系多样化、建设周期短、受政策影响大等特征，因此风电项目开发过程中面临的法律风险呈现出综合性、复杂性、政策依附性等多元化特点。
此外，由于风电项目开发指标及土地审批权多集中于省、市地方政府，相较区域外企业，项目开发地企业具有天然资源优势，但考虑风电建设具有资金密集、技术密集、政策引导性强等特点，地方企业不易自行完成项目全流程的开发、投资、建设和运营，于是现实存在大量风电项目并购交易。
因此，除了项目建设运营中存在的技术风险、营运风险外，项目的投资并购风险逐渐成为市场关注的主要风险之一。本文即结合笔者以往项目经验和体会，从律师视角对风电项目并购的法律风险进行说明。
01关于倒卖风电项目“路条”的法律风险及防范建议
业内人士对路条并不陌生，“路条”通常是指当地政府部门同意项目开展前期工作的函，是项目前期开展必不可少的重要证照，一般多称为“某某项目核准(备案)文件”。新能源行业尤其如此，无论是风电场还是光伏电站，“路条”是项目立项、核准、开工建设、并网投运必不可少的重要文件。由于其获取流程较长、难度较大，路条交易常见于市场。
由于路条交易并不产生社会价值，路条交易背后的电源项目投机行为受到能源主管部门的关注，违规操作将受到打击。关于风电项目路条倒卖，国家层面的规定包括：
1.《企业投资项目核准和备案管理办法》（以下简称“《管理办法》”）第七条规定 “项目核准机关对项目进行的核准是行政许可事项，实施行政许可所需经费应当由本级财政予以保障”。《行政许可法》第八十条规定：“被许可人有下列行为之一的，行政机关应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的……”。
2.《关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监管工作的通知》（国能监管[2014]450号）指出，为规范新建电源项目投资开发秩序，控制电源项目工程造价，国家能源局将开展专项监管，对2013年7月至2014年9月各省电源项目备案、核准和投资开发情况摸底调查，并特别提出重点监管“电源项目投产前的股权变动情况”。
根据上述规定，对涉及风电项目“买卖路条”的限制内容主要包括：
（1）风电项目实行核准制，核准文件属于行政许可证件，倒卖行政许可证件行政机关应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任；
（2）风电项目投产前的股权变动属于买卖路条的违法行为。
在此基础上，部分地方发改部门“买卖路条”的法律后果进行了进一步规定如：
《关于进一步规范风电发展的通知》（湘发改能源〔2016〕822号）：“各开发企业不得私自转让开发权，不得倒卖前期工作批文、不得擅自变更核准文件重大事项、投产前不得擅自变动项目投资主体股权等重大事项，未核准项目不得先行开发建设。对存在上述问题的项目，有关部门要责令相关投资主体限期整改；对拒不整改的，可采取公开通报、暂停或者取消项目可再生能源电价补贴、从严审批开发企业其他开发项目、行政处罚等方式依法依规处置。纳入年度实施方案后两年内未核准和开工建设的项目，或已签订开发协议两年内不开展前期工作的项目，发改部门要及时收回项目年度建设规模，县级人民政府应依法更换业主，选择开发业绩良好、具有经济实力的开发企业。”
综合上述，“买卖路条”的行为可能导致的法律后果包括项目从年度规模中取消、无法申请可再生能源补贴、相关投资主体在一定期限内不能参与后续项目的配置或影响开展其他项目的投资审批、受到行政处罚等风险。
02风电项目用地的相关法律风险
陆上风电项目用地一般具有占地面积较大、范围广、类型多的特点，涉及的用地手续相对复杂。因此，在进行风电项目投资建设时，要充分考虑项目选址、占地类别、用地方式、用地标准等因素。我国现行法律法规关于风电建设项目用地确立了“差别化管理、多方式取得”的整体模式支持新业态发展。
（一）风电场项目用地手续办理
根据 2012年住房和城乡建设部、原国土资源部、原国家电力监管委员会发布的《电力工程项目建设用地指标（风电场）》，该文件明确了风电场各部分项目用地方式及其指标标准。
整体来说，风电项目用地分为永久用地与临时用地两种方式。针对永久用地部分需要风电企业办理建设用地手续，取得建设用地使用权后方可用地；临时用地部分则可以采取租赁的方式，与土地使用权人签署土地使用协议，期满后依法依规恢复土地原状即可。
具体而言，风电项目需要办理建设用地手续部分包括：
- 升压站及运行管理中心用地；
- 风电机组用地；
- 机组变电站用地；
- 电缆沟敷设式集电线路用地、架空线路式集电线路的杆塔基础用地；
- 进场通道路用地以及运行期检修道路用地；
可以采取临时用地方式的部分为： - 以直埋电缆敷设的集电线路用地；
- 施工期施工道路用地；
以上所有占地，无论用地形式如何，均应坚持节约资源、保护生态环境的要求，同时在建设用地使用权出让、出租合同中必须明确节约集约用地的规定等基本原则。
（二）实践中常见的违规用地现象
结合笔者过往项目经验及公开检索到的案例、处罚例，风电项目用地违规为风电项目建设违法违规的高发区域，其主要类型包括：
1. “未批先建”问题屡见不鲜
基于风电项目占地面积之大，用地审批程序严苛且复杂，国家新能源电价补贴政策的更迭变化等等诸多因素，大多数建设项目用地手续往往采取边建边办方式，甚至部分企业已经全容量并网运营并获得国家电价补贴的情况下，依然没有获得建设用地使用权。上述土地违法违规问题显而易见且部分项目相关审批文件后续实际无法办理，并购投资方应予重点关注。
2.“以租代征”、“以补代征”现象较为普遍
对于采取架空方式设计的集电线路杆、塔基础用地和运行期检修道路用地，如上文所述，建标（2011）209号文明确该两部分用地需要办理建设用地手续。但是，在部分省份的《供用电条例》或《电力条例》中却明确规定，架空电力线路走廊（包括杆、塔基础）和地下电缆通道建设不实行征地。杆、塔基础占用的土地，电力建设单位应当对土地承包经营权人或者建设用地使用权人给予一次性经济补偿，即所谓的“以补代征”，如河南江苏、广东等省《供用电条例》中即作出如上规定。
实践中，上述部分省份的风电项目架空式集电线路杆、塔基础用地大多采取了“以补代征”的方式，同时也获得了相关政府的认可。所以，对于架空式集电线路杆、塔基础用地的审查和法律建议，我们应注意结合当地的地方法规予以综合的、全面的判断与分析。
对于运行期检修道路用地。实践中，部分建设单位往往采取与土地使用权人签署长期租赁合同的形式使用土地，即所谓的“以租代征”。整个程序过程中，建设单位同样会采取签署租赁协议或用地补偿协议，并履行公示公告程序，整个过程看似合法合规，其实属于违法用地。 - 风电机组点位发生较大位移时未重新办理土地审批手续
同样基于征占地手续繁杂时长等问题，占地区域较为分散的风电机组用地及其机组（箱式）变电站用地往往需要涉及不同乡镇的多个村集体，土地使用协调难度通常较大，所以建设单位在已通过核准的用地无法与土地使用权人谈妥且无备用机位点选址的情况下，往往会另辟土地进行风机安装，那么新选用土地用地手续必须重新办理。
然而，实践中有些风电企业对于位置偏移较小的机位点变动，往往不会对新增土地手续办理重新申报。因此，对于风电机组及其机组（箱式）变电站的用地审查，并购投资方稳妥起见在书面审查建设用地手续文件的同时，应实地走访国土资源主管部门并要求被并购风电企业出具的承诺文件。
4. 土地使用审批程序时常存在瑕疵
无论是需要办理建设用地手续的永久用地方式还是不需要办理建设用地手续的临时用地方式，我国现行法律法规及政策性文件都对两种用地方式的具体程序有着明确的规定。如对涉及耕地转为建设用地的情形需要缴纳土地开垦费或者重新开垦质量数量相同耕、缴纳耕地占用税、经县级以上国土资源主管部门验收等；对于占用林地转为建设用地情形，需要如实履行造林方案并经县级以上国土行政主管部门验收等；对于临时占用土地部分，期满一年内进行土地恢复等要求。
实践中，风电项目实际建设单位常常难以完全依照已有规定严格履行用地审批程序，此时需要项目并购投资方逐一核实用地文件，对于发现的问题若短时间内难以补正其瑕疵，亦应通过协议的方式划分责任厘清权责。
5. 土地权属不清，村内民主程序履行不够完善
在我国，土地所有权归国家和集体所有，其中对于集体所有土地，又要具体区分乡镇集体所有和村集体所有。所以，在签署相关用地协议时，一定要明确土地权属，确保协议签署主体适格，保证用地协议效力。
除此之外，对于土地使用中的民主公示公告程序需要特别注意，在涉及集体用地使用权时，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，同时用地协议需经县级人民政府批准方可生效。 - 根据国网新能源云（网址：http://sgnec.esgcc.com.cn/）统计数据。