无合同约定，园林绿化工程新增工程量如何确定工程价款探讨

前言
园林绿化工程在施工履行过程中，常会因建设单位的要求或地理环境等因素导致设计变更。如果建设单位与承包人签订绿化施工合同时未对工程量变更的工程计价标准、方法予以明确，将不免产生新增工程量如何定价的问题。笔者团队曾在《园林绿化系列二“园林绿化施工合同纠纷”法律性质探讨》一文中对于园林绿化工程与建设工程之间的关系进行讨论，并认为园林绿化工程属于广义的建设工程的范畴。本文拟在分析实务中园林绿化工程施工合同未约定工程量的计价标准、方式时，能否完全按照建设工程的一般计价标准、方式确定工程价款。
司法审判实务
司法实践中，建设工程施工合同未约定工程量变更的计价标准、方式，其工程价款应按照市场价计价方式确定还是按照定额价（政府指导价）计价方式确定存在不同的裁判观点。笔者在此就相关案例简要梳理摘录如下：
一、以市场价计价方式结算工程价款
案例1：安徽省合肥市中级人民法院作出（2016）皖01民终3837号民事判决；
裁判观点：本案不宜采用政府定价或者指导价计算工程价款，且本省对本案所涉岩石破碎并无明确计价定额，只有相似计价定额，但与市场指导价相比，两种计价方式计算的工程款相差一百一十多万元，市场指导价明显高于相似定额计价，一般情况下，市场指导价是在长期实践过程中形成，更具有合理性及公平性，现A水泥公司提出的以相似定额计算岩石破碎价款明显不具有合理性，故应采用市场指导价作为计价依据。
案例2：青岛市崂山区人民法院作出（2015）崂民三初字第5号民事判决、山东省青岛市中级人民法院作出（2017）鲁02民终4908号民事判决；
裁判观点：建设工程定额标准是各地建设主管部门根据本地建筑市场建筑成本的平均值确定的，是完成一定计量单位产品的人工、材料、机械和资金消费的规定额度，是政府指导价范畴，属于任意性规范而非强制性规范。在当事人之间没有做出以定额价作为工程价款的约定时，一般不宜以定额价确定工程价款。
案例3：最高人民法院作出（2011）民提字第104号民事判决；
裁判观点：鉴定机构分别按照定额价和市场价作出鉴定结论的，在确定工程价款时，一般应以市场价确定工程价款。这是因为，以定额为基础确定工程造价大多未能反映企业的施工、技术和管理水平，定额标准往往跟不上市场价格的变化，而建设行政主管部门发布的市场价格信息，更贴近市场价格，更接近建筑工程的实际造价成本，且符合《合同法》第六十二条规定（已废止，《民法典》第五百一十一条吸收了该条款），对双方当事人更公平。
案例4：安徽省宿州市中级人民法院作出（2016）皖13民终1805号民事判决；
裁判观点：造价鉴定报告不应以定额价作为工程价款的结算依据。建设工程定额标准是各地建筑主管部门根据本地建筑市场建筑成本的平均值确定的，是完成一定计量单位产品的人工、材料、机械和资金消费的规定额度，是政府指导价范畴，不是强制性规范。且定额价变化往往跟不上市场价格的变化，当事人没有做出以定额价确定工程价款的约定时，一般不宜以定额价确定工程价款。故以市场价鉴定的结论更接近造价成本，更有利于保护当事人的利益。
二、以定额价计价方式结算工程价款
案例1：江苏省高级人民法院作出（2017）苏民终545号民事判决；
裁判观点：A公司、B公司对新的洗浴中心工程价款如何结算未作出重新约定，且直至诉讼，双方仍未就洗浴中心工程款如何结算达成一致意见，《合同法》第六十二条第一款第二项规定（该法已废止，《民法典》吸收了该条规定）：价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行，依法应当执行政府定价或政府指导价的，按照规定履行。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条第二款规定（该司法解释已废止，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》吸收了该条规定）：“因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。”故一审法院采用定额价计价方法确定洗浴中心的工程价款并无不当。关于设备用房等五项项目。当事人均确认该五项项目是合同外增加项目，故该五项项目不属于《建设工程施工合同》约定的可调整价格范围，而双方对其计价方法又未作出约定，根据相关法律规定，一审法院按照定额价计价方法确定该五项项目的工程价款并无不当。
案例2：广西壮族自治区高级人民法院作出（2014）桂民再字第4号民事判决；
裁判观点：最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条（该司法解释已废止，最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）吸收了该条规定）“……因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款”的规定，在双方对计价标准和物价补差问题不能协商一致的情况下，本案工程应当以“97水电定额”为计价依据，且套用“97水电定额”进行造价鉴定不仅符合当时的客观事实和合同以及司法解释的规定，同时也符合A公司原来的概算投资本意。
笔者观点
笔者通过检索关于园林绿化工程如无合同约定，在计算工程变量时采用何种计价标准的案例极少。园林绿化工程属于广义的建设工程的范畴，其适用建设工程相关法律法规的规定，工程价款亦与建设工程的计价标准、方式没有本质的区别。故，通过建设工程案例来看，建设工程无合同约定，工程变量一般多采用定额价计价标准或市场价计价标准。笔者认为不论哪种观点，园林绿化工程不能完全按照一种计价标准确定工程价款。虽园林绿化工程是建设工程的分类之一。但园林绿化工程绝大部分施工内容多为植物栽植、地形整理等，且工程完工后还存在养护期，由承包人继续对植被花草灌溉、施肥、修剪、杀虫等管理养护。故，园林绿化工程施工内容、结果以及园林绿化工程特有的养护期来看，园林绿化工程与其他的建设工程存在明显的差异，这也导致园林绿化工程价款的构成具有一定的特殊性。园林绿化工程价款包括苗木及辅助材料、人工费、机械使用费、养护费等。对于园林绿化工程应将苗木及辅助材料与人工费、机械使用费、养护费等其他价格进行区分，即苗木及辅助材料价格以市场价计价方式确定，人工费、施工机械使用费、养护费等其他价格以定额价（政府指导价）计价方式确定。具体情形如下：
一、苗木及辅助材料价格以市场价计价方式确定
1、苗木及辅助材料价格以市场价计价方式确认工程价款与最高人民法院颁布实施的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》并不抵触。
2020年12月25日颁布实施的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十九条规定：“……当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款”。从上述司法解释规定来看，法律并未规定当事人应当按照定额价计价方式结算工程价款，且条款中对于适用当地建设行政主管部门发布的计价方式或者计价标准结算工程价款是可以参照而非必须适用，显然属于任意性规范而非强制性规范。
2.苗木及辅助材料价格以市场价计价方式确认工程价款有充足的法律依据。
根据《民法典》第五百一十一条规定：“当事人就有关合同内容约定不明确，依据前条规定仍不能确定的，适用下列规定：……（二）价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，依照规定履行”。及《价格法》第十八条规定：“……下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（二）资源稀缺的少数商品价格；（三）自然垄断经营的商品价格；（四）重要的公用事业价格；（五）重要的公益性服务价格”。上述五类商品关系到广大公众切身利益，必要时需对价格进行特别控制，实行政府定价或政府指导价，除此之外的商品实行市场调节价，由经营者自主制定价格。苗木及辅助材料不属于政府定价或政府指导价的范围。故，承包人承建的园林绿化工程对于工程量变更未约定工程价款或者约定不明，发包人与承包人应当按照法律规定即以市场价计价方式确定工程价款。
3.苗木及辅助材料价格以市场价计价方式确认工程价款合理且公允。
定额价（政府指导价）是由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格，制定的价格也是根据本地区、行业市场材料的平均值确定，但定额价并非须随市场变动而立即修改。因此定额价往往跟不上市场价格的变化，与市场价相差甚大。苗木、辅助材料，若采用定额价确定，低于或高于市场价都将对双方当事人不公平。若采用市场价确定，鉴定机构可通过详细而全面的市场询价确定当时市场该苗木、辅助材料的价格，价格易确定，且更具有合理性对双方当事人亦公平，不易引发双方当事人产生争议。
二、人工费、施工机械使用费及养护费等其他价格以定额价计价方式确定。
实务操作中，工程造价鉴定机构不宜按照市场价计价方式确定人工费及机械使用费。因人工费、机械使用费与市场的劳务单价及机械租赁使用费区别较大。譬如市场的劳务单价系以不同工种按天结算，该金额不包含工资性补贴、生产工人辅助工资、职工福利费、生产工人劳动保护费、加班费。且根据不同工种劳务人员自带小型器械，该部分折旧费包含在劳务报酬，未单独出来。另，施工机械使用费包括自有机械的使用费和租入机械支付的租赁费，包含折旧费、维修费、替换设备工具及附具费、润滑及擦拭材料费、安装拆卸及辅助设施费、管理费、驾驶人员的基本工资及奖金、动力费、燃料费以及施工机械的养路费等，其中可变费用包括机上人员人工费、动力燃料费、养路费及车船使用税。这些费用无法在租赁费用中剥离出来。且根据天气、环境、工程工期，市场价格波动性极大，不具有稳定性。鉴定机构根据工程施工时同期市场价格确定人工费、工程机械使用费工作量比较大，耗时长，会导致鉴定时间拖延，使得诉讼进展较慢。同时，人工费及机械使用费市场价格因各种因素有所浮动，双方当事人对此以市场价何种价格确定亦会发生争议。对此，为了加快诉讼进程便于实务操作，人工费及机械使用费可以根据当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准确定价格。
此外，园林绿化工程的养护是园林绿化工程重要内容之一，承包人在园林绿化工程完工后会存在一定期限的养护，以此去维护绿化种植苗木、地被植物、花卉的成活率，这项工作需要定期浇水、施肥、杀虫、修剪枝丫、补种苗木等，而这些繁琐的事情所花费的费用采用市场价计价方式很难在短期内实现，且价格易引起双方当事人产生争议，导致鉴定程序拖延。基于此，除苗木、辅助材料等以外的其他费用通过定额价计价方式确定，更适宜于园林绿化工程。
综上，笔者认为园林绿化工程中发生设计变更，增加的工程量未约定工程计价标准及方式的情形时，应结合园绿化工程的特点，对苗木及辅助材料及其之外的其他费用可通过两种计价方式相结合确定，不仅符合实际，而且也不违反法律规定。
小结
绿化施工合同未明确工程量变更计价标准或计价方法会导致双方对工程价款产生争议，双方无法协商确定，诉至法院将会启动司法鉴定程序。因此，发包人与承包人签订施工合同要对于工程量价款及变更的工程量的计价方式、计价标准作出明确、具体，且无歧义的约定，避免双方因工程价款的计价方式、计价标准未约定或约定不明产生纠纷。若此类纠纷已发生，双方无法协商确定，则应及时寻找专业法律人士介入提供专业指导，全面梳理、分析证据材料为仲裁或诉讼程序做到充分准备。在后续的司法鉴定程序中，应及时与法院和司法鉴定机构沟通交流，以期法院、鉴定机构采纳自己的观点，取得满意的结果。
[参考文献]
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2.青岛市崂山区人民法院作出（2015）崂民三初字第5号民事判决书；
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3.山东省青岛市中级人民法院作出（2017）鲁02民终4908号民事判决书；
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4.最高人民法院作出（2011）民提字第104号民事判决书；
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7.广西壮族自治区高级人民法院作出（2014）桂民再字第4号民事判决书；
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8.今日头条，栋梁建筑工程设计，《园林绿化工程定额规定及费用计算》