监察机关与检察机关关系之相互配合

一、监察机关与检察机关关系之法律定位
监察机关与检察机关关系的法律定位，应当依据《宪法》以及《监察法》、《刑事诉讼法》的规定进行解读，妄加理解和分析都是经不住考究的。两机关关系的立法模式基本上是以《宪法》为根本依据，由《监察法》和《刑事诉讼法》予以细化。
首先，《宪法》第127条第2款明确规定了监察机关与检察机关的互相配合、互相制约的关系模式。宪法是国家的根本法，对于国家机构的法律规定是基础性且决定性的，该条的规定将监察机关置于职务违法与职务犯罪案件办理的中心地位，旨在构建以监察机关为中心的国家反腐败监督制度体系。其次，《监察法》和《刑事诉讼法》中对监察机关与检察机关的互相配合、制约关系又做进一步具体规定。其中，《监察法》第4条第二款、第三款重审宪法的规定并进一步明确了工作协助的配合关系，其他规定也间接体现了两者之间的配合制约关系，如第45条、47条、48条，分别就案件调查结束移送审查起诉、证据材料的移送、检察机关的审查以及退回补充调查、提请没收违法所得做出了具体的规定。 就《监察法》而言，主在凸显两机关的配合与制约关系，甚至更加强调两者的配合衔接，而对制约主要以检察机关的审查起诉为表现形式，并赋予监察机关对应的复议权。就最新的《刑事诉讼法》而言，目标之一就是调整检察机关的侦查权，在涉及监察体制改革的衔接部分，对监察案件所涉及的审查起诉环节的程序性机制做出衔接性规定。《刑事诉讼法》第127条是移送审查起诉阶段两机关互相配合、制约关系的集中体现。其一，赋予检察机关审查起诉权，由检察机关进行审查，决定是否起诉，对于不符合起诉条件的，有权退回监察机关补充调查甚至在必要时补充侦查，此为制约。其二，程序上的相互配合关系，主要规定了移送案件中“留置-强制措施”的衔接，以保证程序的流畅运转，提高效率，具体了两者在审查起诉阶段的配合方式。总体而言，监察机关与检察机关的关系是以《宪法》为根据的，由《监察法》和《刑事诉讼法》细化落实，以监察机关为中心的向心型配合制约关系，与既往地刑事诉讼三机关平行的“分工负责、相互配合、相互制约”是存在显著不同的。
二、检察机关与检察机关关系之相互配合
（一）证据配合
监察体制改革完成之后，原来纪委行使的党纪调查权、监察部门行使的政纪调查权与检察机关所行使的刑事侦查权完全合二为一，成为一种综合性、一体化的 “反腐败调查权”。在此种“反腐败调查权”的权力运行中，无论是党纪调查或是职务犯罪调查，证据在做出处置决定中的决定性作用都不可忽视。证据是裁判的基础，要求监察机关在职务犯罪调查过程要严格依据相关法律法规履行证据的收集、固定、使用工作，监察机关与检察机关在证据方面的配合和制约将利于落实证据裁判原则和以审判中心的刑事诉讼制度的改革。
《监察法》第33条第2款的规定要求监察证据符合《刑事诉讼法》规定的形式、程序，并达到确实、充分的要求。一方面监察机关的调查人员在调查中符合这些复杂且细致的规定在监察体制改革之初明显经验不足，为保证调查的案件顺利起诉并接受审判，必要时需要商请检察机关予以协助。另一方面，公诉职能的履行需要与监察机关互相配合，对监察机关的调查终结移送审查起诉的案件，在证据审查时需要监察机关予以配合。具体而言，检察机关与监察机关在证据方面的配合主要包括以下几个方面。
（1）证据线索移送配合。职务犯罪案件具有无被害人；无物理意义上的被害现场；无目击证人、视听资料和物证、书证等不变证据和嫌疑人反侦查能力强的自然属性。这种自然属性带来的是证据收集难度的增加。因此，在监察机关调查的案件中，有关证据线索的收集必然需要其他国家机关或有关机构组织的配合，当监察机关调查的案件涉及有关检察机关的工作人员或者是相关的材料线索处于检察机关控制之下时，如检察机关工作人员的贪污贿赂行为，监察机关在调查时必然需要检察机关配合移送有关的证据和线索。而对于检察机关可以管辖的且最终由检察机关立案侦查的案件，若是监察机关在履行职责过程中发现相关线索也应当予以配合将相关线索移送至检察机关，以及提供必要的协助。
（2）证据合法性配合。监察证据标准合乎审判标准即意味着证据的合法性也必须达到审判标准。在此值得提出的是，监察法第33条要求的是与“刑事审判”的要求和标准相一致而非“刑事侦查”的要求和标准，取证的程序合法性要遵循的是《刑事诉讼法》第一编总则第五章而非第二编第二章的规定，证据的要求和标准参照《刑事诉讼法》总则第五章以及《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第四章的有关规定，同时，监察机关调查取得的证据当然也要符合《监察法》的有关规定。
《监察法》第33条第1款规定了检察机关收集到的各类证据在刑事诉讼中皆可直接作为证据使用。其中，实物证据，其客观性、稳定性较强，且具有不可重复收集性，故一般都能客观地反映案件事实。相较于实物证据，言词证据具有主观性、不稳定的特征，在收集过程中极有可能造成被调查人权利之减损。关于证据合法性的配合，要以刑事审判为标准防止侵犯被调查人员和其他人员的合法权利。主要包括以下内容。首先，监察机关在调取证据时，取证的主体、证据的表现形式以及取证手段应当严格根据《监察法》以及有关规定进行，在审查起诉阶段，检察机关对于某项证据合法性存有疑问的，应当与监察机关互相沟通了解，明确是否违反《监察法》的有关规定，防止法律认识错误，不当排除，致使证据缺失，影响事实认定。其次，对于其中某一证据可能构成瑕疵证据或者非法证据的，检察机关在审查起诉中发现并提出的，监察机关应当积极履行合法性补充手续，提供相关的材料证明该证据的合法性，不可出现监察机关对于补充调查的“不作为”，最终只得将“不健全”证据移送审判阶段。最后，在证据标准方面，检察机关审查起诉遵循的是“案件事实清楚、证据确实充分”的标准，该证据标准是一种客观与主观相结合的标准，可以预见到，监察机关在改革之初对于该标准的实际操作能力不会特别娴熟。监察机关在办理有关案件的过程中当然需要就是否达到该证据标准与检察机关进行沟通讨论，明确案件中的事实争议问题并通过后续工作加强，同时，检察机关为监察机关达到该证明标准可提供适当指引工作予以配合，例如出台相关的证据细则。
（3）证据材料移送配合。《监察法》第33条第1款的规定意味着监察机关在调查终结后需要移送的证据包括实物证据和言词证据。一方面，监察机关应当遵循全面移送原则，即包括有罪、罪重的证据材料，也应当包括无罪、罪轻的证据材料，证据材料的全面移送是检察机关对案件进行全面审查的基础，是正确做出采取强制措施和起诉决定的前提。实物证据方面，监察机关在移送时原则上移送原物、原件，只有在特殊情况下可以移送复制品，复印件，并且应当对情况予以说明，以便于检察机关在需要时审查原实物证据。言词证据在移送中注重讯问、询问笔录的完整性和合法性，应移送全部讯问笔录，保证讯问程序的相关材料齐全。监察机关的录音录像虽然不随案移送，但是在移送相关言词证据时应当告知检察机关可以调取相关的录音录像，并且提供相当的调取之方便，检察机关在审查时也应当予以保密配合。另一方面，注重发挥检察机关在证据移送中的引导作用，以《刑法》规定的职务犯罪的构成要件为角度，为监察机关列举应当移送的证据，制定证据移送指导目录，以减少监察机关出现移送证据缺漏等情况，导致后续的补充调查而生的程序回流，降低诉讼效率。
从职务犯罪案件办理实践和刑事诉讼活动的规律来看，监察案件在进入审查起诉环节后，同样会面临补充完善证据的问题。《监察法》第47条规定了以退回补充调查为主，以自行补充侦查为辅的原则。其一，检察机关在退回时，应当出具补充调查通知，载明需要补充调查的证据内容、事实不清之处，以明确补充调查工作的主要矛盾点，为补充调查指明方向，确保经过一次补充调查的案件能够依据调查结论做出审查结论，必要时可通过联席会议机制，讨论既有证据的问题和不足，对于关键证据不足无法收集且该证据的缺乏导致无法达到起诉条件的，协商是否有必要退回补充调查即显得尤为重要。其二，被调查人员在移送阶段即已处于检察机关控制之下，身份为犯罪嫌疑人。如退回留置，有可能需要改变羁押场所，待补充调查终结后还需重新办理逮捕手续，移送嫌疑人，程序繁琐且缺乏实际意义。因此在补充调查中，犯罪嫌疑人不再移交，检察机关应当提供适当条件以便于监察机关对犯罪嫌疑人进行讯问等调查措施。其三，由于反贪污渎职部门的转隶，检察机关的自行补充侦查的权能受到极大的压缩。正如叶青教授主张，“建议检察机关补充侦查范围限定在监察机关对退回补充调查提出异议，监察机关退而不调，监察机关先前调查活动存在违法取证情况，以及只需对个别证据进行调取的情况”。为便于检察机关实施补充侦查权，监察机关应当负有将相关的线索、材料移送配合的义务，配合检察机关补充侦查。当前自行补充侦查和退回补充调查在程序方面缺乏细致规定，留给两机关在退回补充调查与自行补充侦查之间的选择上进行协商配合的空间较大，本着发挥补充调查和补充侦查在职能范围内各自的效益最大化为目标，两机关在该程序中应当着力配合。
（二）管辖配合
《监察法》第34条的就检察机关的管辖范围与其他机关的管辖范围之间的关系作出的一般规定。事实上是确立了对职务犯罪牵连案件“并案管辖，监察优先”的原则。
新修订的《刑事诉讼法》第19条第2款的规定对监察调查为主的原则做出了呼应。一方面检察机关在侦查非法拘禁、非法搜查案件中，发现犯罪嫌疑人具有贪污贿赂的行为，将该案件移送给监察机关立案调查，检察机关由之前的办案机关变为协助机关自然是体现了监察为主的原则。另一方面，检察机关对诉讼活动中发现的不涉及贪污贿赂行为而为主侦查的案件，为便于监察机关及时做出党纪或者政纪处分，应积极的将案件的立案情况告知监察机关。在面对管辖冲突的情境中，《刑事诉讼法》规定检察机关对在诉讼活动中的侵犯公民权利、损害司法公正的案件是“可以”立案侦查，“可以”立案侦查为其中部分案件移送监察机关留有余地，以尊重监察优先的地位。对于关联案件，两机关应当相互配合，各自明确在不同情形下的管辖范围，共同商讨管辖的划分。检察机关在法律监督的范围内发现的当由监察机关立案调查的职务违法和职务犯罪案件应当迅速移送，监察机关对于检察机关享有管辖权的案件也应及时移送并予以协助。笔者认为，两机关在管辖配合方面不可过度强调以监察调查为中心。诉讼过程中所出现的违法违规诉讼行为根据情节的不同，所对应的处置方式也有所不同，并非全部属于职务违法犯罪的范畴。对“监察优先”做适当的限缩性解释，将案件交由检察机关立案侦查，监察机关予以协助，发挥检察机关多年的检查监督的经验、司法领域的专业性，有助于弥补监察机关在调查司法领域内犯罪专业性不足的劣势。此外，值得注意的是《监察法》第17条规定了指定管辖，指定管辖后涉及的问题是调查终结需要移送哪一级检察机关审查起诉以及后续的审判管辖的问题，若由监察机关独自做出指定管辖的决定，必然在后续的审查起诉和审判阶段带来管辖权的冲突与混乱，因此，监察机关指定管辖应当与检察机关做好沟通与协商，告知检察机关指定管辖的理由和大致情况，听取检察机关的意见，指定管辖的案件移送审查起诉时应当向检察机关提出书面意见，以便于检察机关与审判机关共同协商由哪级检察院提起公诉和法院进行审判。
（三）留置与强制措施配合
在《监察法》正式颁布后，《监察法》对于两机关在留置—强制措施的配合中做了原则性规定，在随后修改的《刑事诉讼法》中规定了先拘留后决定采取强制措施的方法。留置—强制措施的配合关乎顺利移送被调查对象，有保障刑事诉讼程序顺利进行，防止超期留置的重要意义。《监察法》规定移送审查起诉的案件且采取留置措施的，检察机关应当先行拘留。这表明此类案件的先行拘留实质上只是作为衔接留置与其他刑事强制措施的一个过渡性措施，并无独立的程序价值。因此职务犯罪案件从监察程序进入司法程序，第一个实质性的节点应当是检察机关对被留置人员采取刑事强制措施，但由于调查程序的不公开性，要求检察机关的公诉人员在十日内做出是否采取强制措施的决定难免带来较大的工作压力，在留置期限届满时更加紧迫，尤其在当前捕诉合一的改革下，检察机关对于逮捕与否更加的谨慎，因此为保证检察机关正确做出采取何种强制措施的决定，监察机关应当对检察机关的工作予以配合，监察机关在案件调查终结后可容许检察机关提前介入熟悉案情。除此之外，留置场所的不明确性带来了交接程序的复杂性。留置人员如何交接，交接手续如何完成，在补充调查的情形下是否需要将犯罪嫌疑人退回监察机关，在实践中有诸多细节问题需要双方的协商与配合，有必要的情况下需要共同出台相关的工作细则，以提高程序操作的严密性和效率。当前，各地检察机关与监察机关都发布了相关的工作细则，例如《四川省检察机关与监察机关办理职务犯罪案件衔接办法》、《青海省监察机关与人民检察院办理职务犯罪案件衔接办法（试行）》都规定了提前介入制度、留置与强制措施的转化程序，检察机关的提前介入对于后续案件的处理具有重大的程序价值，监察机关应当提供适当的程序便利，方便检察机关工作人员了解案情，促进留置与强制措施的正常流转。