2018年初，湖南省委、省政府出台《关于严控政府性债务增长切实防范债务风险的若干意见》（湘发〔2018〕5号），明确清理整顿融资平台公司，要求“市级控制在3个以内，县级不得超过2个，乡镇一律不得设立融资平台公司”。该规定出台后，天地人律师参与了湖南省内部分融资平台公司的整合转型工作，积累了一定的经验和心得，现将其中一些知识成果分享，供相关专业人员参考。
01、哪些资产依法不得注入平台公司？
平台公司整合转型过程中，基于债务缓释化解或资产做大做实做强的考虑，地方政府通常希望将辖区内部分可控制的国有资产注入整合后的融资平台公司或经营性国有企业，以充实资本。由于地方政府财力有限，实践中大部分平台公司是以少量财政拨款配比大量土地或其他公益性资产注入的方式成立的。本次整合转型中，部分地方政府领导存在惯性思维，希望通过注入储备土地等公益性资产，帮助平台公司进行各类形式的后续融资。
但是，自2010年起，国务院及财政部等有关部门多次发文，禁止地方政府将公益性资产注入平台公司。即使注入，也可能面临资产无法抵质押融资，计算发债规模时无法计入公司有效资产，以及相关责任人员予以处理等后果。如2017年4月，财政部向江苏省人民政府发出了《关于请依法问责部分市县政府违法举债担保问题的函》（财预函〔2017〕23号），在市场中引起了广泛关注。该案例中，洪泽县、高邮市等县市政府及其所属部门涉嫌将公益性资产注入融资平台公司，财政部发函建议江苏省人民政府对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员予以处理。可以说，不得将公益性资产注入平台公司，是现阶段平台公司整合转型工作中的红线之一。
02、哪些资产属于不得注入平台公司的公益性资产呢？
笔者对有关政策进行了梳理，目前明文禁止注入融资平台公司的公益性资产，有以下十一类：1.储备土地；2.公立学校；3.公立医院；4.公园；5.广场；6.党政机关及经费补助事业单位办公楼；7.市政道路；8.非收费桥梁；9.非经营性水利设施；10.非收费管网设施；11.其他不能带来经营性收入的基础设施。
相关规定如下
国务院
国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）规定：“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”。
部委联合发文[1]：
- 财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）明确国发〔2010〕19号文中的“公益性资产”指：“为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等。”
- 财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）规定：“地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司……地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。”
- 财政部、国家发展和改革委员会、司法部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）明确：“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。”
4.国家发展和改革委员会、财政部《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号）规定：“严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产。”
发改委 - 国家发展改革委办公厅《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金〔2010〕2881号）规定：“申请发行企业债券的投融资平台公司，必须依法严格确保公司资产的真实有效，必须具备真实足额的资本金注入，不得将公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产作为资本注入投融资平台公司……对于已将上述资产注入投融资平台公司的，在计算发债规模时，必须从净资产规模中予以扣除。”
- 国家发展改革委办公厅《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》（发改办财金〔2012〕3451号）第八条明确：“（一）注入资产必须为经营性资产。政府办公场所、公园、学校等纯公益性资产不得注入城投公司……（三）作为企业注册资本注入的土地资产除经评估外，必须取得土地使用权证，属于划拨、变更土地使用权人的，应证明原土地使用证已经注销。”
财政部
1.《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预〔2016〕175号）第十三条：“专员办对融资平台公司融资行为进行监督，主要包括：（一）地方政府及其所属部门将土地注入融资平台公司应当履行法定的出让或划拨程序，不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司，不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源……” - 财政部《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号）规定：“地方政府向包括国有企业在内的各类主体注资后不得以任何形式要求其替政府融资，不得新增各类隐性债务，地方政府不得将公益性资产、储备土地等注入国有企业等各类主体。”
3.财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）规定：“国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，应按照‘穿透原则’加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。”
自然资源部
自然资源部办公厅《关于进一步规范储备土地抵押融资加快批而未供土地处置有关问题的通知》（自然资办发〔2019〕3号）规定：“二、严禁将储备土地作为资产注入国有企业。土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，其他机构一律不得从事土地储备工作。未经依法供地，不得以政府会议纪要、公函等形式将政府收回、收购、征收的土地直接确定给政府平台公司或其他企事业单位，不得将土地储备机构名下的土地直接划转给政府平台公司、国有企业或其他企事业单位。不动产登记机构不得办理相应的首次登记或转移登记。”
[1]备注：第1、2项规定现已失效。