宅基地使用权转让合同的效力认定

2018 年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出:完善农民的闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买买宅基地。此条”三权分置“的规定中，宅基地使用权和农民房屋使用权被区分开来，依法进行宅基地使用权买卖被单独提及，在乡村振兴的大背景下，释放出值得注意的政策信号。长久以来，我国法律对宅基地使用权转让的合法性的规定较为模糊，而农民之间的宅基地使用权转让却十分频繁。近年来，随着城乡一体化的不断推进，出现了大量的宅基地使用权转让合同的效力认定纠纷。笔者认为，宅基地使用权转让合同是否有效，需要结合法律、政策空间、宅基地使用权本身的性质，以及实务中的恶意抗辩行为等因素来综合考察。
一、宅基地使用权转让的法律空间
作为我国根本大法的《中华人民共和国宪法》第10 条第4 款规定:“……土地的使用权可以依照法律的规定转让。”此处并没有将宅基地使用权排除在外，可见《宪法》并未否定宅基地使用权的可流转性。
《中华人民共和国物权法》(下文简称《物权法》)第153 条规定:“ 宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”第155 条规定:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”这两条规定实际上已经明示了农村宅基地使用权是可以转让的。
《中华人民共和国土地管理法》(2004 年修正，下文简称《土地管理法》(2004))第62 条规定:“ 农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”可见，《土地管理法》并不禁止农民的宅基地流转，只是流转之后不得再申请宅基地。此条规定仅是对农民宅基地分配申请资格上的限制。
《中华人民共和国土地管理法》(2019 年修正，下文简称《土地管理法》(2019))新增了第62 条第6 款的规定:“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”相较于《土地管理法》(2004)，明显可见，立法意图更加倾向于肯定宅基地流转的积极意义。
《民法典》物权编第156 条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。”由此条规定可知，宅基地使用权可以依法转让。
而根据《中华人民共和国合同法》(下文简称《合同法》)第52 条的规定，只有违反法律、行政法规的强制性规定的合同才无效。最高人民法院《关于适用合同法若干问题的解释(一)》第4 条也规定:“法院确认合同无效应以法律和行政法规为依据;国家政策不属于法律和行政法规的范畴，不得作为认定合同无效的依据。”因此，对农村宅基地使用权进行转让的行为，并没有违反法律、行政法规的强制性规定，即使可能违反某些政策性规定及行政规章的规定，相关的宅基地使用权转让协议也仍应被依法认定为有效。
虽然《土地管理法》(2004)第63 条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。但上述规定仅仅旨在确保农村集体土地不被用于非农业建设。而《土地管理法》(2004)第4 条规定:“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等……”。由此可见，宅基地本身即为建设用地，不存在是否用于非农业建设的问题。故上述第63 条的规定，目的在于防止农民所有的农用土地的不当流失，而并不能当然推断出《土地管理法》(2004)禁止宅基地使用权转让的结论。此观点也得到了全国各地多个高院、中院的支持。
新修正的土地管理法对此处规定的表述做了进一步修改。《土地管理法》(2019)第82 条规定:“擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设的……由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”对比新旧两条规定可见，新修正的《土地管理法》(2019)更明确地将禁止出让、转让土地使用权的范围缩小至“用于非农业建设的出让、转让使用权”的行为，即更加明确了《土地管理法》只禁止会导致农用地流失的土地使用权转让行为，而宅基地本身作为建设用地，其使用权的转让显然不在禁止的范围之内。
另外，即使《土地管理法》(2004)、《土地管理法》(2019)第六十二条第一款都规定了:“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”，也不影响宅基地买卖合同的效力。因为《土地管理法》虽规定“一户一宅”的宅基地使用原则，但并无禁止同一集体经济组织成员之间相互购买宅基地及地上房屋的强制性规定。更何况上述规定仅仅是管理性强制性规定，而并非效力性强制性规定。不能以此否定宅基地买卖合同的效力。此观点也得到了例如江苏省高院、浙江省高院等全国多个高院、中院的支持。
除了上文提及的判决之外，法院也通过出台会议纪要、高院意见等形式确认了宅基地使用权可以转让的立场:
《第八次全国法院民事商事审判工作会议(民事部分)纪要》第十九条规定:“在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷。”根据此条规定可知，纪要认为，宅基地可以依法转让;《上海高院关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件的原则意见》(沪高法民—[2004]4 号)规定:“农村宅基地买卖应严格按照法律法规的规定进行。”可以很明确地看出，上海高院意见认为宅基地可以依法买卖;《北京市人民法院民事审判实务疑难问题研讨会会议纪要》中，北京高院认为:“…虽然买卖合同以认定无效为原则，但考虑个案的不同情况，可以根据实际情况依法确认合同效力。例如，买卖双方都是同一集体经济组织成员，或者诉讼时买受人已将户口迁入所在地的集体经济组织的，可以认定合同有效。”可见，只要符合宅基地使用权的出让人与受让人处于同一集体经济组织成员的，买卖合同有效。
二、开放宅基地使用权的限制流转是全面深化改革的必然趋势
在城镇化快速推进，农业转移人口数量不断增加，农村宅基地和住宅闲置浪费问题日益突出的背景下，有关国家、地方政策也向盘活土地的方向倾斜:上文提到过，《土地管理法》(2019)明确规定:“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”;中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见意见》也明确提出，“探索进城落户农民的宅基地使用权在集体经济组织内部自愿、有偿退出和转让”;农业农村部发布的《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》要求，以提高农村土地资源利用效率、增加农民收入为目标，在依法维护农民宅基地合法权益和严格规范宅基地管理的基础上，探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施，为激发乡村发展活力、促进乡村振兴提供有力支撑。各地也纷纷在“推动城乡发展一体化”战略方针的指引下推进宅基地改革。如上海市在奉贤探索农村宅基地流转的土地改革制度正稳步实施;广东省政府发布的《广东省城镇化发展“十二五”规划》提出:“建立转户农民权益保障机制，允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益。” 值得注意的是，在此规划中，特意将“出让房屋”与“出让宅基地”置于并列关系。安徽省政府发布的《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》提出:“建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度。”
以上政策均表明，国家鼓励农民盘活宅基地，处于同一集体经济组织成员之间的宅基地使用权转让协议应被认定为有效。事实上，这一观点也得到了诸多法学专家的支持。如著名民法学家王利明教授支持宅基地使用权的限制流转。王卫国、朱庆育教授认为，在宅基地的流转问题上，一味固守封堵型政策无法真正维护农民利益，甚至不能给整个社会带来正面利益。高胜平教授也认为，宅基地制度改革旨在保障宅基地用益物权的基础上,激活宅基地的财产价值。宅基地分配的福利性，决定了宅基地使用权具有身份性，但这仅仅只是针对分配，即宅基地使用权创设取得而言的，并不能否定宅基地使用权的财产属性。当宅基地使用权以转让方式流转时，让与人虽然丧失了其宅基地，但若该转让充分实现了宅基地的市场价值，该农民可以以转让所得财产性收入投入生产经营，以此营利。农民作为理性人，完全有能力做出对自己最为有利的选择。6而对于宅基地使用权转让的限制只会助长农民的私下交易，未纳入制度规范的交易，只会滋生更多的纠纷。
可见，在改革的不断深化，乡村振兴战略的稳步实施，所有权、资格权、使用权“三权分置”逐步探索的背景下，开放宅基地使用权的限制流转是盘活农村土地必然的趋势，同一集体经济组织成员之间的宅基地使用权买卖合同，只要是双方真实的意思表示，且不违反国家的效力性强制性规定，就应被认定为有效。
三、宅基地使用权的性质决定了其可转让性
宅基地使用权的性质素有争议，主流学说认为其属于用益物权 ，《物权法》也将其列入了“用益物权编”，与建设用地使用权相并列。2008 年 10 月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出要“依法保障农户宅基地用益物权”。
《物权法》第三条有明确规定:“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。” 而所谓平等保护是指物权的主体在法律地位上是平等的, 要求不分身份、性质对任何主体之同类型物权一视同仁地加以保护。故宅基地使用权人也应享有转让此宅基地使用权的权利。在“杨宏玉与许志福确认合同无效纠纷”一案中，北京市三中院认为，农民对宅基地依法享有用益物权，该权利具有排他性。如果宅基地使用权人为取得其他财产权利而自愿放弃宅基地使用权，当然应被法律允许。
有争议认为，宅基地使用权具有其福利保障性和成员专属性。然而此等特殊性质并不当然抹杀宅基地使用权所具有的用益物权性质。其“成员专属性”并非特指某一宅基地使用权人，而是泛指农民群体。只要是宅基地使用权在农民内部流转，就不应该受到任何限制。
综上所述，只要宅基地使用权流转的范围限制在同一集体经济组织成员之间，其的宅基地使用权买卖合同，应被认定为有效。这样，既不会损害社会主义土地公有制的基础，又不违背土地用途管制制度，也不会损害农民的利益，宅基地使用权作为一种用益物权的收益性才能得到彰显。
四、法院若确认宅基地使用权转让合同无效，会助长行为人的恶意抗辩行为
恶意抗辩，是指一方当事人单独实施或与对方当事人共同实施了某种违法行为后，一旦客观情况出现了对其不利的变化，该当事人便主动以其行为违法为由，要求确认合同无效的行为。上文提到，农民私下的宅基地使用权交易十分频繁，存在大量的隐形交易，本来就造成了交易的极大不稳定性。而如果法院认定合同无效，可以想见，宅基地使用权的出卖方将会为了获得更大的利益，以主动提出合同无效的方式不履行自己合同项下的义务，恶意抗辩。著名民法学者王卫国、朱庆育在评价 2008 年著名的“画家村案”时也指出，法院认定契约无效，会为以“遵守法治”为由的道德危险行为提供了合法的借口。“画家村”案中的村民置契约严守的基本诚信于不顾，企图通过诉讼谋取更多的利益。如果法院通过判决认定合同无效，那么法院就是为背信弃义的毁约行为提供支持。实务中，最高院也就恶意抗辩给出了意见。在“新疆华诚安居房地产开发有限公司与中国铁建大桥工程局集团有限公司建设工程施工合同纠纷”一案中，最高院认为，华诚房地产公司以其自身的招标行为存在违法违规为由，于二审中主张合同无效，其行为不仅违反诚实信用基本原则，而且不利于民事法律关系的稳定，属于不讲诚信、为追求自身利益最大化而置他人利益于不顾的恶意抗辩行为。合同无效制度设立的重要目的在于防止因为无效合同的履行给国家、社会以及第三人利益带来损失，维护社会的法治秩序和公共道德。而本案中，华诚房地产公司作为违法行为人恶意主动请求确认合同无效，如支持其诉求，意味着体现双方真实意愿的合同约定不仅对其没有约束力，甚至可能使其获得不正当的利益，这将违背合同无效制度设立的宗旨，也将纵容违法行为人从事违法行为，使合同无效制度沦为违法行为人追求不正当甚至非法利益的手段。
综上所述，无论是从法理上还是从法院的判决意见来看，恶意抗辩行为都不能得到支持。而如果宅基地使用权转让合同可以被法院认定为无效，则大量的针对宅基地使用权转让的恶意抗辩将会出现，诚实信用原则这一民法中的“帝王条款”无疑将会受到挑战，法律的权威也将蒙受巨大的不良影响。
五、总结
随着城乡一体化的不断发展，原先的宅基地使用权流转制度已经不能适应社会经济发展的需要，国家、地方的政策也在鼓励制度创新，以盘活土地，做到“物尽其用”。2019 年新修订的《土地管理法》也很充分地体现了这一思想。在这样的背景下，结合法律法规的规定，考虑到宅基地使用权的特殊性质，笔者认为，宅基地使用权的限制流转有其充足且坚实的法理基础、政策基础，即只要宅基地使用权转让协议是在同一集体经济组织成员之间，且具备有效合同的全部要件的，法院就应尊重合同双方的意思自治，合同的效力应当得到认定。