数据资产确权的法律现状与路径选择

2024年6月公布的《数字中国发展报告（2023年）》显示我国的数据生产总量达32.85ZB，同比增长22.44%，数据存储总量达1.73 ZB。数据流量规模持续增长，2023年我国移动互联网接入总流量约为0.27 ZB，同比增长15.2%。2023年数字经济核心产业增加值估计超过12万亿元，占GDP比重10%左右。数字经济蓬勃发展，数据资产已成为企业竞争力的关键因素。然而，数据资产的确权问题成为制约其发展的主要障碍。本文通过梳理数据资产相关法律法规及政策规定，分析数据资产确权的实践现状并提出策略及建议。
一、数据资产确权的概念
（一）数据资产的定义
要想弄清楚数据资产确权首先需厘清数据资产的定义，《数据安全法》第三条“本法所称数据，是指任何以电子或者其他方式对信息的记录。数据处理，包括数据的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等。”《企业数据资源相关会计处理暂行规定》的数据资源定义为“本规定适用于企业按照企业会计准则相关规定确认为无形资产或存货等资产类别的数据资源，以及企业合法拥有或控制的、预期会给企业带来经济利益的、但由于不满足企业会计准则相关资产确认条件而未确认为资产的数据资源的相关会计处理。”《电子商务数据资产评价指标体系》(GB/T37550-2019）中明确提出“数据资产是以数据为载体和表现形式，能够持续发挥作用并且带来经济利益的数字化资源”。《数据资产管理实践白皮书（6.0版）》“数据资产(Data Asset)是指由组织(政府机构、企事业单位等)合法拥有或控制的数据，以电子或其他方式记录，例如文本、图像、语音、视频、网页、数据库、传感信号等结构化或非结构化数据，可进行计量或交易，能直接或间接带来经济效益和社会效益。在组织中，并非所有的数据都构成数据资产，数据资产是能够为组织产生价值的数据，数据资产的形成需要对数据进行主动管理并形成有效控制。”中评协关于印发《数据资产评估指导意见》的通知中将数据资产定义为“特定主体合法拥有或者控制的，能进行货币计量的，且能带来直接或者间接经济利益的数据资源”。
综上，简言之数据资产是指特定主体合法拥有或者控制的，能进行货币计量的，且能带来直接或者间接经济利益的数据资源。
（二）数据资产确权的界定
数据资产确权即确认数据的权属，也是将数据资源资产化的基础。具有明晰“产权”的数据资产方能在市场上交易流通、王利明教授在《数据何以确权》一文中提到，数据确权是通过对数据处理者等赋权，使其对数据享有相应的法律控制手段，从而在一定程度或范围内针对数据具有排除他人侵害的效力。实践中有部分观点认为数据资产确权包括应该以下几个方面：1、所有权：法律层面确定数据的所有者，即谁拥有数据的法律权利。2、使用权：确定谁可以访问和使用数据，以及使用数据的条件和限制。3、控制权：确定谁可以控制数据的存储、处理和传输。4、收益权：确定谁可以从数据的商业化使用中获得经济利益。5、责任义务：确定数据所有者和使用者在数据保护、隐私保护、合规性等方面需要承担的责任。2022年12月2日公布的中共中央、国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下称“数据二十条”）在数据确权问题提出建立“数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权”的“三权分置”理论，值得注意的是“数据二十条”并未提到数据所有权这一概念。
二、数据资产确权的立法现状分析
（一）数据资产确权立法缺位
我国目前关于数据资产确权相关的立法取得了较大进展，涉及到的法律法规如下：
1、法律法规规章梳理
《中华人民共和国民法典》第127条“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定。”本条虽内容简洁，但为后续具体的法律规范的建构提供了制度接口；《数据安全法》中规定了数据的分类分级保护、安全风险评估、应急处置、安全审查等制度；《个人信息保护法》对数据资产中涉及个人数据的部分提供了特别的保护；《网络安全法》对数据资产中涉及数据安全、数据分类与保护、数据收集限制等均作出规定；以上法律法规的出台确立了网络数据安全的基本制度框架和基本法律原则。
《企业数据资源相关会计处理暂行规定》、《数据资产评估指导意见》、《关于加强数据资产管理的指导意见》对促进数据资产合规高效流通使用和规范企业数据资源相关会计处理，强化相关会计信息披露和规范数据资产评估执业行为，保护资产评估当事人合法权益和公共利益等做出了制度指引。
《规范和促进数据跨境流动规定》、《数据出境安全评估办法》、《个人信息出境标准合同办法》、《汽车数据安全管理若干规定（试行）》等部门规章对数据出境安全评估、个人信息出境标准合同、个人信息保护认证等数据出境制度的施行进行了调整。
2024年9月24日发布，2015年1月1日起实施的《网络数据安全管理条例》明确了网络数据安全管理的一般规定，完善细化了个人信息保护、重要数据安全管理、网络平台服务提供者义务等方面的具体要求，从网络数据分类分级、安全防护、提供或者委托处理、风险评估等角度，构建数据识别、处理、防护、评估、检查、整改、应急响应等体系化、闭环式管理机制。
2、政策文件清单


除了以上法律法规及政策文件外，各地也出台了地方性法规为数据资产确权提供了有益的尝试和经验，但上述法律法规及政策文件对数据、数据资产的概念虽有所界定，但均未明确且清晰的给数据资产赋予法律定义，这也导致实践中对于数据资产性质的理解存在分歧，进而影响到确权的具体操作也影响了数据产业的发展。例如，数据资产是否属于知识产权的范畴，或者是否应当视为独立的财产权利，这些问题至今仍未有定论。
数据资产的无形性、可复制性和非排他性使得其与传统的物权法难以适应且由于数据资产的生成和利用往往涉及多个主体，包括数据来源者、数据处理者、数据使用者等，数据资产的确权涉及数据的采集、存储、处理等多个环节，但由于缺乏统一的确权流程，导致在实际操作中仅依靠现行法律框架很难清晰界定各个主体在不同的数据处理阶段的权利义务关系。
（二）数据资产确权的实践探索
1、数据产权运行机制的初步建立
数据资产确权并非像传统的物权具有绝对的独占和排他性权利，其是在法定范围内在保护数据来源主体的法定权益的基础上将设定数据合理开发和使用的规则。目前，我国在数据资产确权方面尚无统一的法律规定，实践中主要依靠行业自律和技术手段来实现数据的确权。这种方式虽然在一定程度上解决了数据流通中的问题，但缺乏法律强制力，难以从根本上保障数据资产的安全。在“数据二十条”这一政策出台后，数据资产的确权通过搁置数据所有权，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权分置的产权运行机制，探索数据产权结构性分置制度。

2、数据资产入表的实践探索
自2020年起，国家出台了一系列政策文件，将数据正式定义为继土地、劳动力、资本、技术之后的第五大生产要素。财政部发布2024年1月1日起实施的《企业数据资源相关会计处理暂行规定》，明确了数据资源的会计处理方法。2024年1月，国家数据局等十七部门联合印发的《“数据要素x”三年行动计划(2024-2026年)》的通知，进一步鼓励地方在数据资源入表方面进行创新探索。数据资产入表也为企业数据资产化提供了有力保障。据了解，西部数据交易中心与华夏银行落地全国首笔“数据资产挂钩抵押贷款”，成功入表1585.14万元，获得汉口银行无抵押贷款2000万元和华夏银行数据资产挂钩抵押贷款130万元。
宁夏银川城发供应链有限公司也在今年完成数据资产的确权和数据资产的评估，并成功融资500万元，实现了数据从资源到资产的转化，完成了数据资源登记、确权到数据资产评估、计价、质押的市场闭环。
但实践中，企业数据资产入表过程中对于如何识别和证明确权的数据属于企业自有或控制并能给企业带来经济利益的数据资产并不知晓，数据资产的价值评估仍是一大难题。
3、数据资产运营平台的建立
截至2023年底，全国已有数十个省市上线公共数据运营平台，有二十多个省市成立了专门的数据交易机构，促进数据资产的流通交易，涉及金融、汽车、AI算力、农业等多个领域。以人民链数据确权平台为例，确权种类包括数据资源确权、数据产品确权。产权类型包括：数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权。西部数据交易中心截至目前也已入驻数据供应商685家，上架数据产品5653款，实现数据交易额9.2亿元，发放数据资产登记证书6张。
但不论哪个平台对数据要素的登记方式、登记的功能定位、登记内容、适用范围等尚未形成统一的操作指引。
三、数据资产确权立法解决路径
1、建立专门的数据资产确权法律框架
这一框架应当明确数据资产的定义、分类、基本属性等。不同来源和类型的数据可能需要不同的确权方式，按照现有数据分级分类的管理制度，区分不同的主体，如个人数据、公共数据、企业数据等，明确数据资产主体享有的具体权利，如访问、使用、修改、删除等。虽然目前立法倾向弱化数据资产的所有权，但应明确数据资产的财产权蕴含消极权能，即在数据财产权遭受侵害或妨碍，或者面临危险时，数据处理者可以主张停止侵害、排除妨碍或消除危险请求权。
2、确立明确的数据资产评估标准和方法
由于数据的价值受多种因素影响，需要建立一套公认的评估标准和方法。明确评估对象、评估方法、制定评估流程等建立一个有效的数据资产评估体系，为数据资产的财产化价值实现和确权提供制度保障。《国家数据标准体系建设指南》明确指出到2026年底，基本建成国家数据标准体系，围绕数据流通利用基础设施、数据管理、数据服务、训练数据集、公共数据授权运营、数据确权、数据资源定价、企业数据范式交易等方面制修订30项以上数据领域基础通用国家标准，培育一批具备数据管理能力评估、数据评价、数据服务能力评估、公共数据授权运营绩效评 估等能力的第三方标准化服务机构。
目前，中国资产评估协会2023年9月8日 发布《数据资产评估指导意见》行业规范；国资委发布《关于优化中央企业资产评估管理有关事项的通知》明确要健全完善知识产权、科技成果、数据资产等资产交易流转定价，中央企业及其子企业发生知识产权、科技成果、数据资产等资产转让、作价出资、收购等经济行为时，应当依据评估或估值结果作为定价参考依据。经咨询3家及以上专业机构，确难通过评估或估值方式对标的价值进行评定估算的，依照相关法律和企业章程履行决策程序后，可以通过挂牌交易、拍卖、询价、协议等方式确定交易价格。对询价、协议等方式进行交易流传也作出明确规定。以上为数据资产评估提供了参考的标准和规范，各地方也就地方标准进行了积极探索，例如江西省地方标准《检验检测数据资产评估认证指南》该标准明确了检验检测数据资产评估认证的关键原则、评分标准、工作流程、评估认证机构及管理等方面的内容。
因此，通过对数据资产垂直行业、细分领域等多个角度建立数据资产评估的国家、地方、行业标准，规范数据资产评估作价的标准、方式，规范评估机构的管理，能够为数据资产确权、入表、流通提供市场价值依据。
3、制定数据资产交易的合同模板和规范
针对数据资产的特性制定数据资产交易的合同模板和规范，帮助减少交易成本，降低双方的法律风险。对于企业来讲，数据资产合规管理将是数据资产未来能够确权流通实现财产价值属性的关键，数据资产的合规管理也将会是未来的蓝图，但数据资产流动性强，涉及主体众多，且因数据的可复制性和可替代性特点，企业在数据资产合规管理方面涉及到的法律法规及政策等较为广泛，要注意个人信息、企业信息、公共信息等的获取、存储、使用等要合法合规，对企业现有数据资产进行全面的法律审查，识别和界定数据资产所涉权益的归属，以上都是阻碍企业整合数据资产并确权的原因。因此能够根据不同的行业属性通过制定数据资产交易的合同模板和规范可以很好的帮助企业对数据资产合规管理，减少数据资产确权交易的风险，形成企业内部数据管理规范，确保企业对数据资产使用和处置的合法性。