个别村民有权因不服集体土地征收行为单独提起诉讼吗？

Q 个别村民对集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权单独提起诉讼吗？
答：无权。对因村民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等，而不应当是个别村民。如村民对相关行政行为不服且村集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼，则村民应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议或村民代表会议形成集体决定，并由村民委员会执行，以确保起诉代表整体村民的集体意志。也可根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定由过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼。
《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）
第十一条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》
第三条村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。
农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。
【案情简介】
许天山、许石雄等与东方市人民政府、东方市自然资源和规划局行政征收二审行政裁定书
海南省高级人民法院
(2019)琼行终420号
2019.09.29
上诉人（原审原告）：许天山，男，1980年5月14日出生，汉族，住址海南省东方市。
上诉人（原审原告）：许石雄，男，1960年11月26日出生，汉族，住址海南省东方市。
上诉人（原审原告）：许石贤，男，1956年6月14日出生，汉族，住址海南省东方市。
上诉人（原审原告）：许环球，男，1977年4月25日出生，汉族，住址海南省东方市。
上诉人（原审原告）：许茂得，男，1949年10月8日出生，汉族，住址海南省东方市。
上诉人（原审原告）：许茂林，男，1943年10月24日出生，汉族，住址海南省东方市。
上诉人（原审原告）：许天贺，男，1980年2月12日出生，汉族，住址海南省东方市。
上诉人（原审原告）：许天军，男，1985年7月25日出生，汉族，住址海南省东方市。
被上诉人（原审被告）：东方市人民政府，住所地海南省东方市八所镇东府路。
法定代表人：张长丰，该市代理市长。
被上诉人（原审被告）：东方市自然资源和规划局，住所地海南省东方市八所镇二环南路。
法定代表人：符兴彧，该局局长。
上诉人许天山、许石雄、许石贤、许环球、许茂得、许茂林、许天贺、许天军（以下统称许天山等八人）因与被上诉人东方市人民政府（以下简称东方市政府）、东方市自然资源和规划局（以下简称东方规划局）土地征收纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院作出的（2019）琼97行初4号行政裁定（以下简称原审裁定），向本院提起上诉。本院于2019年7月15日立案后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。
2019年1月7日，许天山等八人向原审法院提起本案诉讼，诉讼请求为：1.确认东方市政府于2017年5月15日作出的东府［2017］30号《关于办理东方市东储2016-9号宗地土地征收手续的请示》、2016年9月29日作出的东府[2016]76号《东方市政府关于东储2016-9号政府储备地土地预征收的通告》和东方规划局于2017年5月10日作出的《征收土地方案》征收许天山等八人名下承包经营耕地当作建设用地的征收行为违法；2.判令东方市政府、东方规划局对其违法行为给许天山等八人造成的损失予以赔偿。理由如下：东方市政府作出征收行为，征收了东方市新龙镇新村集体土地300多亩作为政府储备地。东方规划局根据东方市政府的要求，向新村村委会发文征收了6.6647公顷的土地，许天山等八人承包经营的耕地均被列入征收土地的范围。东方市政府、东方规划局将许天山等八人承包经营的耕地当作建设用地征用，行政行为违法。东方市政府、东方规划局违反征收土地方案和海南省国土资源厅的批复文件，不是按照建设用地每亩296666.68元的标准向新村村委会及许天山等八人予以支付，而是按照每亩93489元的土地补偿费予以支付，东方市政府、东方规划局预先于2016年12月20日至2017年1月25日向许天山等八人账户支付土地补偿费（含青苗补偿费）。新村村委会从中扣除许天山等八人土地补偿费的3%作为村集体公益基金。东方市政府、东方规划局应负连带责任承担向许天山等八人支付拖欠土地补偿费余额及相应的利息损失，具体以列表中载明的数额为准。
原审法院经审理查明，2016年9月29日，东方市政府就涉案土地发布了征地通告。东方市政府征收的涉案土地属于东方市新龙镇新村村委会集体所有。许天山等八人系新村村委会下辖的各个不同生产队的村民。东方市政府于2016年12月20日至2017年1月25日期间向许天山等八人账户支付土地补偿费（含青苗补偿费）。许天山等八人于2017年1月至3月期间，其从个人账户中支取了涉案土地的征地补偿款。
原审法院认为，本案征收的涉案土地系东方市新龙镇新村村委会集体所有的农用地，从在案的证据来看，新村村委会对征地行为并未提出书面异议，也未就此提出诉讼。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”的规定，本案中，并未有过半数新村村委会的村民以集体经济组织名义提起诉讼，许天山等八人虽系新村村委会的村民，但其提起本案行政诉讼不符合上述法律的规定，对许天山等八人的起诉，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）其他不符合法定起诉条件的情形”的规定，依法应予以驳回。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”第六十九条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。”本案中，许天山等八人在起诉状自称东方市政府于2016年12月20日至2017年1月25日期间向其账户支付土地补偿费（含青苗补偿费），许天山等八人于2017年1月至3月期间，从个人账户中支取了涉案土地的征地补偿款。故许天山等八人在支取征地补偿款时应当知晓涉案土地的征地行为内容，据此，许天山等八人自2017年3月前应当知道涉案土地征地行为的内容，其于2018年11月起诉，显然超过上述法律规定的一年起诉期限。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）、（十）项之规定，原审法院裁定驳回许天山等八人的起诉。
许天山等八人上诉称，一、其作为被征收土地的实际使用人，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”有权以自己的名义对土地征收行为提起行政诉讼。原审法院根据该规定第三条规定，认为许天山等八人以自己的名义提起本案诉讼，不符合法律规定，进而裁定驳回起诉，系适用法律错误。二、根据对方提交的《东方市人民政府关于办理东方市东储2016-9号宗地土地征收手续的请示》（东府[2017]30号）来看，其并未对该信息进行公示，直至信息被申请公开，东方规划局2018年5月25日移交《东储2016-9号宗地与东储2017-1宗地移交目录表》后，许天山等八人才知道对于案涉土地的认定为建设用地，并且补偿标准高于许天山等八人实际所得补偿。即许天山等八人直至2018年5月才获知土地补偿真实标准，知道征地行为的完整内容，起诉期限应当从此时开始计算。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，许天山等八人于2018年11月提起行政诉讼并未超过法律规定的起诉期限，原审法院认定事实错误。综上，原审裁定认定事实、适用法律错误，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。
东方市政府、东方规划局答辩称，一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，只有土地的所有权人新村村委会有资格提起诉讼，或过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼，许天山等八人不是本案的适格主体。二、涉案土地系村集体经济组织所有，东方规划局是与村委会签订征收协议的，且依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》，征地补偿款的接受主体应当是村集体经济组织，至于该集体经济组织如何分配，是集体经济组织的内部行为，因此许天山等八人不是本案的适格主体。三、本案起诉期限应当自许天山等八人知道或应当知道发放征地款之日起计算，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，许天山等八人起诉超出法定期限。四、东方市政府已将征地补偿款足额拨付。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，驳回许天山等八人的上诉。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。此处有利害关系的公民、法人或者其他组织，一般是指认为行政行为侵犯其合法权益且通过诉讼能够维护此种权益的公民、法人或者其他组织。本案中，许天山等八人认为行政机关将其名下承包经营的耕地当作建设用地征收的行为违法，未按建设用地标准补偿给其造成损失，而根据《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，因此，对因村民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等，而不应当是个别村民。如村民对相关行政行为不服且村集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼，则村民应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议或村民代表会议形成集体决定，并由村民委员会执行，以确保起诉代表整体村民的集体意志。也可根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定由过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，许天山等八人自认新龙镇新村有上千名村民，而提出本案诉讼的仅为八人，其无权代表村集体经济组织，也无权以村民委员会名义提起本案诉讼。故原审裁定驳回许天山等八人的起诉并无不当。综上，许天山等八人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。