保险资金参与棚户区改造

我国《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出“常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右”的目标，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行，着重解决好农业转移人口落户城镇、城镇棚户区和城中村改造、中西部地区城镇化等问题。国务院总理李克强在2014年两会上作政府工作报告提出，“促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。”
2014年8月国务院出台《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（又被称为新“国十条”），其中为充分发挥保险资金长期投资的独特优势，在保证安全性、收益性前提下，创新保险资金运用方式，提高保险资金资产配置效率。鼓励保险资金利用债权投资计划、股权投资计划等方式，支持重大基础设施、棚户区改造、城镇化建设等民生工程和国家重大工程。
为响应国务院政策号召，上海政府大力引进险资参与棚户区改造。近年来募集保险资金近700亿元，已为上海全市170万平方米、7万余户家庭的棚户区（旧区）改造，以及多个保障房、租赁房项目提供了有力资金支持。此举不仅拓宽了棚改资金筹措渠道，降低资金成本，也提高保险资金利用效率，实现政府、群众、保险公司三方共赢。
一、险资参与棚改的优势
就险资而言，棚户区改造项目的匹配度较好，主要表现在四个方面：一是久期的匹配度高；二是风险偏好上，旧区改造风险相对较低，项目一般受到政府的政策支持，保险资金恰是风险厌恶型的；三是保险资金对投资收益率要求相对适中；四是保险资金实力雄厚，能够满足旧区改造起步就是几十个亿的资金需求。
从政府的角度，险资在棚改过程的参与有效地解决了大额资金的需求，同时与银行贷款的融资方式比较，银行贷款易受货币政策影响波动，而保险资金投入稳定，规模大，期限长，与棚改项目的期限及资金需求额较匹配，为政府的融资提供了很好的选择。
二、险资参与方式
保险资金可通过股权或债权形式参与棚改项目。根据《上海市旧区改造“十二五”发展规划》，“十二五”期间，上海市改造二级旧里以下房屋350万平方米，受益居民约15万户。据估算，要完成这一改造任务，需投入资金4000亿元-5000亿元，每年平均投入1000亿元左右。就“十二五”期间上海棚区改造看，险资主要通过与上海市成立的三大融资平台公司（上海市土地储备中心、上海市久事公司和上海市城市建设投资开发总公司）合作发行债权投资计划为上海的棚改提供资金支持。
1.债权投资计划
在2013年，太平洋资产管理有限责任公司（以下简称“太平洋资管”）与平安资产管理有限责任公司（以下简称“平安资管”）成为参与上海旧区改造的首批保险资产管理公司。
平安资管分别与上海城投建设投资开发总公司和上海久事公司签署债券投资协议，发起两单保险资金债权投资计划“平安-上海城投旧改债权投资计划”和“平安-上海久事旧改债权投资计划”。两单注册金额各50亿元，期限为5年，偿债主体分别为上海城投和上海久事。其中就“平安-上海城投旧改债权投资计划”，该债权计划增信措施为上海城投建设投资开发总公司提供本息全额无条件不可撤销连带责任保证担保。根据《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》和《基础设施债权投资计划管理暂行规定》有关信用增级的规定，“平安-上海城投旧改债权投资计划”的增信属于B类增级方式，即由在中国境内依法注册成立的企业（公司），提供本息全额无条件不可撤销连带责任保证担保，并满足下列条件：（1）担保人信用评级不低于偿债主体信用评级；（2）债权投资计划发行规模不超过20亿元的，担保人上年末净资产不低于60亿元；发行规模大于20亿元且不超过30亿元的，担保人上年末净资产不低于100亿元；发行规模大于30亿元的，担保人上年末净资产不低于150亿元；（3）同一担保人全部担保金额，占其净资产的比例不超过50%。全部担保金额和净资产，依据担保主体提供担保的资产范围计算确定；（4）偿债主体母公司或实际控制人提供担保的，担保人净资产不低于偿债主体净资产的1.5倍；（5）担保行为履行全部合法程序。由于上海城投建设投资开发总公司是国家政府类融资平台中综合实力数一数二的机构，资产实力雄厚，偿债能力和融资能力强，受上海市政府支持力度大，并且平安资管也做了相关质押担保等风险管控安排，可见该债权计划的增信措施充足。
另一方面，太平洋资产与上海市土地储备中心合作，设立“太平洋—上海土储中心不动产债权投资计划”，以债权形式投入市土地储备中心参与的旧城改造项目，总规模500亿元，偿债主体为上海市土地储备中心，期限7年，分期实施，首期主要用于杨浦区大桥123、124街坊旧改项目等旧区改造项目。在风控安排方面，该投资计划创新采用综合增信模式，具体为预告登记抵押+应收账款抵押+账户监管，主要为C类增级方式，即以依法可以转让的收费权提供质押担保，或者以依法有权处分且未有任何他项权利附着的、具有增值潜力且易于变现的实物资产提供抵押担保。质押担保应当办理出质登记，抵押担保办理抵押物登记，且抵押权顺位排序第一，抵押物价值不低于债务价值的2倍。上述增信方式同时辅以银行提供流动性支持作为保障措施，充分利用了偿债主体的抵押资源。
2.股权投资
在2014年上海虹口区旧区改造项目中，太平洋资产管理有限责任公司（以下简称“太平洋资管”）采取了股权投资的方式，开启险资以股权投资方式参与棚户区改造的先河。具体操作为，2014年7月，太平洋资管运用股权投资和委托建设相结合的方式，出资设立上海虹口城市建设改造与投资管理中心，设立“太平洋-上海城市建设与改造项目资产支持计划”，募集资金18亿，通过上海虹口城市建设改造与投资管理中心投资用于虹口区11街坊面积超过1万平方米旧区改造项目，形成保险机构出资、土地发展中心掌控土地权属的合作模式。
就参与方式而言，相比于债权投资模式，股权模式一方面可以降低政府负债，另一方面可以将保险资金对项目融资的投资支持比例提升至100%，这既解决了保险资金出资主体身份难题，提供灵活而全面的融资支持，又可通过股权投资形式为政府的旧区改造工作提供创新性、多元化、大规模资金的解决途径，加速旧改工作的顺利推进。但应当注意的是，根据《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》，采取股权投资基础设施项目的,应当选择收费定价机制透明、具有预期稳定现金流或者具有明确退出安排的项目。
三、风险和建议
然而，险资参与棚改项目仍有以下顾虑：
1.增信措施不充足
增信措施不够充分是目前保险资金参与棚户区改造主要的问题之一。按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》精神，棚户区改造被纳入地方政府性债务管理，但实际缺乏相应的担保增信安排。保险资金对风险控制要求较高，增信措施不够充分使现有的保险资金支持计划推进困难，也影响到新的保险资金投入旧改项目。
2.市场利率下行压力
近期市场利率持续下行，当前部分项目的市场融资利率已低于其协议约定利率，出现了偿债主体提款不积极现象，也影响到未来保险资金支持棚改项目的积极性。
尽管存在以上顾虑，险资仍然是政府棚改过程中比较匹配的资金来源。继上海之后，其他城市的棚户区改造项目保险资金也在积极介入。例如，北京副市长陈刚2013年在做关于棚户区改造工作时，就针对棚户区改造资金来源问题时表示，要推动保险资金投入棚户区改造。他表示，棚户区改造资金投入大，回收慢，有些项目难以实现资金平衡，要积极推动保险资金、证券市场发债资金投入棚户区改造项目。