引 言
2016年7月1日，国务院国资委、财政部联合公布《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委、财政部32号令，下称“《国资交易监管办法》”），旨在进一步规范企业国有资产交易行为，持续增强企业国有资产交易监督管理，有效防止国有资产流失。
在推进供给侧改革及深化国有企业改革的宏观背景下，《国资交易监管办法》的颁布及实施无疑会对现行国有企业资产管理及交易产生深远影响。
基于此，笔者通过比照我国原有企业国有资产交易规范，对《国资交易监管办法》中新增内容及政策亮点进行了初步解读。
《国资交易监管办法》初解
1 首次明确“国有及国有控股企业、国有实际控股企业”概念
《国资交易监管办法》第四条规定：“本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。”
长期以来， “国有企业”这一概念的法律内涵及外延并无统一规范表述。相关定义散见于国家工商总局、发改委、财政部、劳动保障部及税务总局等颁布的各类文件。实践中，由于各类文件对“国有企业”的认定标准差异较大，部分企业，特别是国有独资企业下属二、三级公司在适用规范性文件时往往无法准确界定自身性质，为国有企业的集团化管控及企业国有资产交易带来了诸多不便。
《国资交易监管办法》首次明确了“国有企业”的两个定性标准——持股比例及实际控制权，在规范了“国有企业”内涵的同时，将其外延拓展到单一或共同出资的下属子企业，为各主体确定属性提供了依据。
此外值得注意的是，《国资交易监管办法》第四条第（四）款首次在企业国有资产交易范畴中引入了现代公司治理规范中的“实际控制人”概念，在强调国家持续推进国有企业深度市场化的同时，凸显了新环境下国资监管兼重形式与实质的逻辑。
2 区分企业国有资产交易行为、细化审核主体及审核权限
《国资交易监管办法》将企业国有资产交易行为细分为企业产权转让、企业增资及企业重大资产转让三大类，对应三类交易行为的审核主体如下：
已施行的《企业国有产权转让管理暂行办法》中关于企业国有产权转让的监管层级及监管程序的内容已初具框架，但该暂行办法并未对“国有产权”进行具体解释，而交易行为未囊括企业增资，以致企业在交易中难以区分“资产”及“产权”，且在进行增资时无据可依。导致在实践中，企业往往基于谨慎性考虑将交易行为不加区分全部提交国资监管部门进行审核或备案，无形中加重了监管压力，也在一定程度上影响了交易效率。
新出台的《国资交易监管办法》对交易行为进行划分，有助于企业区分国有产权及国有资产的概念，并将国有企业增资程序纳入交易程序加以规范；在审核主体上，《国资交易监管办法》实现了审核权分级的合理配置，而针对不同交易主体及交易行为将审核主体及审核权限进行细分，亦将提高企业国有资产交易效率。
3 细化交易流程、定价原则、信息披露等规则
（1）《国资交易监管办法》第二章、第三章、第四章分别针对产权转让、增资及资产转让行为制定了详尽的交易流程。其中：
a.产权转让及增资两类交易行为在交易前均应履行可行性研究、制定方案、按章决策、书面决议及审计评估工作。
b.重大资产转让交易，审批主体为国家出资企业（即母公司），由母公司负责制定交易制度，报同级国资监管机构备案。
（2）《国资交易监管办法》在《企业国有产权转让管理暂行办法》的基础上进一步确定了公开交易及非公开交易制度。
根据《国资交易监管办法》规定，三类交易行为原则上均应采用提交产权交易所进行公开转让的方式，但基于交易行为的复杂性，《国资交易监管办法》也根据不同的交易行为制定了附条件的非公开转让规则：
（3）关于定价，《国资交易监管办法》补充明确了如下问题：
a．企业国有产权转让交易中，转让双方为国有企业或其全资子公司内部重组整合的，可依评估或者最近一期经审计净资产值为基础；
b.国有企业增资交易中，原股东同比例增资、政府单位认购增资、国有母公司向独资子公司增资以及标的企业及增资方均为国有独资企业的，可依评估或者最近一期经审计净资产值为基础；
c.企业国有重大资产转让交易中，交易底价为100万元－1000万元的，公告期不少于10个工作日；交易低价高于1000万元的，公告期不少于20个工作日。
4 新增产权交易信息预披露制度
为有效防止国有资产流失，维护法人结构稳定性，《国资交易监管办法》在企业产权转让交易环节新增“产权交易信息预披露制度”，即允许转让方根据企业实际情况和工作进度安排，采取信息预披露及证实披露相结合的方式，通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息；如产权转让导致标的企业实际控制权发生转移的，则转让必须进行信息预披露。
信息预披露制度源于我国资本市场首次公开发行股票的信息披露管理制度，该制度能够有效提高交易各方信息沟通效率。在产权交易环节新增信息预披露制度，不仅能为拟受让方提供充足的交易信息，使其形成准确研判，有效解决以往企业国有资产交易过程中存在的信息不对等，同时也能为转让方提供更多市场反馈，使其准确把握交易节奏，调整交易价格。
小结
综上，与原有相关国资监管规范相较，《国资交易监管办法》在国有企业定义、国有资产交易行为审批及交易程序等多方面提出了更为详尽，且极具操作性的规定，但其中也存在尚待明晰的诸多问题。相信围绕《国资交易监管办法》，其他主管部门的配套规定将于近期陆续出台，以进一步提高企业国有资产监督管理及运营的系统性、合法性及合规性。
建纬昆明将持续关注该领域的政策动态，陆续推出有关企业国有产权管理的文章及案例，以期为该领域客户提供有效、持续、深入的专业服务。
2016年7月1日，国务院国资委、财政部联合公布《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委、财政部32号令，下称“《国资交易监管办法》”），旨在进一步规范企业国有资产交易行为，持续增强企业国有资产交易监督管理，有效防止国有资产流失。
在推进供给侧改革及深化国有企业改革的宏观背景下，《国资交易监管办法》的颁布及实施无疑会对现行国有企业资产管理及交易产生深远影响。
基于此，笔者通过比照我国原有企业国有资产交易规范，对《国资交易监管办法》中新增内容及政策亮点进行了初步解读。
《国资交易监管办法》初解
1 首次明确“国有及国有控股企业、国有实际控股企业”概念
《国资交易监管办法》第四条规定：“本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。”
长期以来， “国有企业”这一概念的法律内涵及外延并无统一规范表述。相关定义散见于国家工商总局、发改委、财政部、劳动保障部及税务总局等颁布的各类文件。实践中，由于各类文件对“国有企业”的认定标准差异较大，部分企业，特别是国有独资企业下属二、三级公司在适用规范性文件时往往无法准确界定自身性质，为国有企业的集团化管控及企业国有资产交易带来了诸多不便。
《国资交易监管办法》首次明确了“国有企业”的两个定性标准——持股比例及实际控制权，在规范了“国有企业”内涵的同时，将其外延拓展到单一或共同出资的下属子企业，为各主体确定属性提供了依据。
此外值得注意的是，《国资交易监管办法》第四条第（四）款首次在企业国有资产交易范畴中引入了现代公司治理规范中的“实际控制人”概念，在强调国家持续推进国有企业深度市场化的同时，凸显了新环境下国资监管兼重形式与实质的逻辑。
2 区分企业国有资产交易行为、细化审核主体及审核权限
《国资交易监管办法》将企业国有资产交易行为细分为企业产权转让、企业增资及企业重大资产转让三大类，对应三类交易行为的审核主体如下：
交易行为 | 交易／增资主体 | 审核主体 |
产权转让 | 国有企业 | 国资监管机构 |
国有子企业 | 由母公司制定制度，确定审批管理权限 | |
多主体持股子企业 | 持股比例最大的国有企业或共同协商确定 | |
企业增资 | 国有企业 | 国资监管机构 |
国有子企业 | 国有企业决定 | |
多主体持股子企业 | 持股比例最大的国有企业或共同协商确定 | |
资产转让 | —— | 由母公司制定制度，确定审批管理权限报国资委备案 |
已施行的《企业国有产权转让管理暂行办法》中关于企业国有产权转让的监管层级及监管程序的内容已初具框架，但该暂行办法并未对“国有产权”进行具体解释，而交易行为未囊括企业增资，以致企业在交易中难以区分“资产”及“产权”，且在进行增资时无据可依。导致在实践中，企业往往基于谨慎性考虑将交易行为不加区分全部提交国资监管部门进行审核或备案，无形中加重了监管压力，也在一定程度上影响了交易效率。
新出台的《国资交易监管办法》对交易行为进行划分，有助于企业区分国有产权及国有资产的概念，并将国有企业增资程序纳入交易程序加以规范；在审核主体上，《国资交易监管办法》实现了审核权分级的合理配置，而针对不同交易主体及交易行为将审核主体及审核权限进行细分，亦将提高企业国有资产交易效率。
3 细化交易流程、定价原则、信息披露等规则
（1）《国资交易监管办法》第二章、第三章、第四章分别针对产权转让、增资及资产转让行为制定了详尽的交易流程。其中：
a.产权转让及增资两类交易行为在交易前均应履行可行性研究、制定方案、按章决策、书面决议及审计评估工作。
b.重大资产转让交易，审批主体为国家出资企业（即母公司），由母公司负责制定交易制度，报同级国资监管机构备案。
（2）《国资交易监管办法》在《企业国有产权转让管理暂行办法》的基础上进一步确定了公开交易及非公开交易制度。
根据《国资交易监管办法》规定，三类交易行为原则上均应采用提交产权交易所进行公开转让的方式，但基于交易行为的复杂性，《国资交易监管办法》也根据不同的交易行为制定了附条件的非公开转让规则：
交易行为 | 非公开转让条件 |
产权转让 | （1） 需经国资监管机构批准的： 重要行业及关键领域企业重组整合，对受让方有特殊要求，产权在国有及国有控股企业间转让的。 （2） 需经母公司审议决议的： 同一母公司及下属各级控股（实际控制）企业之间内部重组整合的。 |
企业增资 | （1）需经国资监管机构批准的： a.因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资； b.因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资。 （2）需经母公司审议决议的： a.国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资； b.企业债权转为股权; c.企业原股东增资。 |
资产转让 | 涉及国家出资企业内部或特定行业资产转让，确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的，由转让方逐级报国家出资企业审核批准。 |
（3）关于定价，《国资交易监管办法》补充明确了如下问题：
a．企业国有产权转让交易中，转让双方为国有企业或其全资子公司内部重组整合的，可依评估或者最近一期经审计净资产值为基础；
b.国有企业增资交易中，原股东同比例增资、政府单位认购增资、国有母公司向独资子公司增资以及标的企业及增资方均为国有独资企业的，可依评估或者最近一期经审计净资产值为基础；
c.企业国有重大资产转让交易中，交易底价为100万元－1000万元的，公告期不少于10个工作日；交易低价高于1000万元的，公告期不少于20个工作日。
4 新增产权交易信息预披露制度
为有效防止国有资产流失，维护法人结构稳定性，《国资交易监管办法》在企业产权转让交易环节新增“产权交易信息预披露制度”，即允许转让方根据企业实际情况和工作进度安排，采取信息预披露及证实披露相结合的方式，通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息；如产权转让导致标的企业实际控制权发生转移的，则转让必须进行信息预披露。
信息预披露制度源于我国资本市场首次公开发行股票的信息披露管理制度，该制度能够有效提高交易各方信息沟通效率。在产权交易环节新增信息预披露制度，不仅能为拟受让方提供充足的交易信息，使其形成准确研判，有效解决以往企业国有资产交易过程中存在的信息不对等，同时也能为转让方提供更多市场反馈，使其准确把握交易节奏，调整交易价格。
小结
综上，与原有相关国资监管规范相较，《国资交易监管办法》在国有企业定义、国有资产交易行为审批及交易程序等多方面提出了更为详尽，且极具操作性的规定，但其中也存在尚待明晰的诸多问题。相信围绕《国资交易监管办法》，其他主管部门的配套规定将于近期陆续出台，以进一步提高企业国有资产监督管理及运营的系统性、合法性及合规性。
建纬昆明将持续关注该领域的政策动态，陆续推出有关企业国有产权管理的文章及案例，以期为该领域客户提供有效、持续、深入的专业服务。