“一带一路”向南的法律服务实践 ——中国老挝磨憨-磨丁经济合作区的建立与推进

回顾前两周，小编为大家介绍了建纬（昆明）律师事务所菁晶律师及董杰岚律师在第八届西部律师发展论坛中的获奖文章，本周，将持续推出建纬（昆明）律师事务所陈磊律师、陈昭律师的获奖文章——《“一带一路”向南的法律服务实践——中国老挝磨憨-磨丁经济合作区的建立与推进》。

“一带一路”向南的法律服务实践——中国老挝磨憨-磨丁经济合作区的建立与推进
作者：陈磊、陈昭
摘要
中国老挝磨憨—磨丁经济合作区的建立不仅体现了巨大的经济价值也有着重要的政治意义，它使丝绸之路经济带“中国至东南亚、南亚、印度洋”勾勒的清晰路线图逐步落地。愿景的落地带来机遇与挑战，笔者以为中国老挝磨憨—磨丁经济合作区重要组成部分老挝磨丁经济特区提供法律服务的经验与体会，从法律服务的角度提出了对“一带一路”愿景的承接，以期为中国企业的跨境投资提供参考。
【关键词】：“一带一路”；老挝磨丁经济特区；中国老挝磨憨—磨丁经济合作区；投资。
part 1 中老磨憨-磨丁经济合作区的概况及设立
1.中国老挝磨憨—磨丁经济合作区概况
中国老挝磨憨—磨丁经济合作中方区域位于中国云南省西双版纳州磨憨镇内，规划面积4.83平方公里（483公顷）。四至范围为：东至磨憨集镇，西至磨龙村，南至中老国界线，北至尚岗村茶厂。老方区域全部位于老挝南塔省磨丁经济特区内，规划面积16.4平方公里（1640公顷）。四至范围为：东至老中边界边防林，西至三峰山国防林，北至中老边界边防林，南至三峰山国防林会通诺河磨别村。两块区域合称为：中国老挝磨憨—磨丁经济合作区。[i]其性质为“跨境经济合作区”，这是继与哈萨克斯坦建立中哈霍尔果斯国际边境合作中心之后，中国与毗邻国家建立的第二个跨国境的经济合作区。其中中国老挝磨憨—磨丁经济合作区内的老挝磨丁经济特区由中国云南海诚集团以“特许经营”方式投资开发，老挝海关已后撤5公里至磨扁货场，实行“境内关外”的海关监管政策。
[i]《中国老挝磨憨－磨丁经济合作区建设共同总体方案》第三条。
2.中国老挝磨憨—磨丁经济合作区的设立
2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，“一带一路”路线图揭开面纱，跨越2000多年的古代丝绸之路终于以“丝绸之路经济带”、“海上丝绸之路”的国家战略形式正式回归。
2015年8月31日，在中国国家主席习近平和老挝国家主席朱马里·赛雅颂见证下，中国商务部部长高虎城与老挝副总理宋沙瓦·凌沙瓦在京分别代表两国政府正式签署《中国老挝磨憨－磨丁经济合作区建设共同总体方案》，决定在边境接壤的中国云南省和老挝南塔省建设和发展“中国老挝磨憨－磨丁经济合作区”。[i]由此，《“一带一路”愿景与行动》中丝绸之路经济带“中国至东南亚、南亚、印度洋”规划蓝图终以落地。
2016年9月9日,李克强总理在万象参加东盟峰会及访问老挝期间,中老两国发表联合公报其中第五条明确:“五、双方决定加快中国“一带一路”倡议、“十三五”规划同老挝“变陆锁国为陆联国”战略、“八五”规划的有效对接，制定并实施好共同推进“一带一路”建设合作规划纲要，切实推进产能与投资合作，发挥中老两国政府经济和技术合作规划的作用。中方愿协助老方制定经济发展专项规划，继续为老挝实现经济社会可持续发展提供力所能及的帮助。双方将继续积极推进中老铁路项目，同意加快前期准备，实现年内全面施工，同时扎实做好各项保障工作，确保项目建设和运营顺利进行。双方将密切配合，建设好磨憨－磨丁经济合作区和万象赛色塔综合开发区。”[ii] 这是东盟成员国家首次对中国“一带一路”倡议进行国家级的响应,也标志着磨憨-磨丁经济合作区作为昆曼公路、中老铁路“一带一路”的关键枢纽项目将发挥重要的纽带及连接作用。
[i]新华网：http://news.xinhuanet.com/2015-08/31/c_1116430242.htm，访问时间：2016年7月10日。
[ii]人民网：http://politics.people.com.cn/n1/2016/0909/c1001-28704947.html，访问时间：2016年10月7日。
part 2 中国老挝磨憨—磨丁经济合作区的重要意义
1.中国老挝磨憨—磨丁经济合作区是“一带一路”愿景的落地
《“一带一路”愿景与行动》的发布，标志着习主席倡导的“一带一路”建设从战略构想、宣传推动已进入具体战略实施阶段。[i]中国老挝磨憨—磨丁经济合作区地处中国通向中南半岛及东南亚的陆路咽喉要地，其建立对中国“一带一路”战略布局的推进具有积极的鼓舞与促动作用。
愿景与行动明确提出战略的推进要落脚于政治沟通、设施联通、货物畅通、资金流通及民心相通。《中国老挝磨憨－磨丁经济合作区建设共同总体方案》的签署是双方共同推进“一带一路”倡议，实现政治沟通的重要体现。设施互联对“一带一路”建设起着关键的基础作用。现昆曼公路已全线贯通[ii]；泛亚铁路中线——中老泰国际通道的建设正在积极推进中：2016年4月19日，泛亚铁路中线国内路段（玉溪至磨憨）全线开工建设。[iii]2015年12月2日，中老铁路老挝段（磨丁至万象）举行开工奠基仪式，2016年全线开工，预计于2020年建成。[iv]中泰铁路或于2016年10月开工建设。
[i]霍建国．深刻领会美好愿景与行动指南，扎实推进一带一路建设［J］.中国发展观察，2015(4)。
[ii]注释：昆曼公路（昆曼高速公路）是中国的第一条国际高速公路，起于昆明市，途经玉溪、普洱、西双版纳进入老挝境内南塔、波乔省，经会晒进入泰国清孔，在泰国境内经清莱、清迈最后抵达首都曼谷。全程行车里程1800多公里，全部路段均设计为高速（高等级）公路，并连接马来西亚、新加坡公路网，于2013年12月11日全线贯通。
[iii]胡晓蓉．玉磨铁路全线开工 [N] ．云南日报，2016年4月20日。
[iv]人民网：http://politics.people.com.cn/n/2015/1203/c70731-27883132.html.访问时间2016年7月10日。
2.中国老挝磨憨—磨丁经济合作区是云南发挥区位优势、基层创新、实现“一带一路”战略布局的着力点
云南毗邻缅甸、老挝和越南，面向东南亚、南亚和西亚，拥有独特区位优势，不仅是古代南方丝绸之路的重要通道，也是“一带一路”建设中的重要省份。愿景与行动对西南地区省份云南的开放态势要求为：“面向南亚、东南亚的辐射中心。”
大湄公河次区域经济合作涉及流域内的6个国家有中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南，中国老挝磨憨—磨丁经济合作区的建设正是对打造新高地的践行。老挝磨丁经济特区是昆曼国际大通道进入老挝的第一站，也是老挝和中国之间唯一的国家级一类陆路口岸，并位于中国西双版纳-老挝琅勃拉邦-泰国清迈旅游环线的中心位置，目前中老泰三国陆路货物运输、出入境旅游大都通过磨丁进行中转和集散，同时也是中国通往缅甸毛淡棉、土瓦出海港口这一战略通道中非常重要的节点。[i]中国老挝磨憨—磨丁经济合作区与云南参与布局的“一纵一横”和5个重要辅助通道中的“纵向通道”相吻合，即以昆明作为重要的节点，向南依托大湄公河次区域合作，沿泛亚铁路中线构筑昆明-磨憨磨丁-万象-曼谷-吉隆坡大通道，进入南太平洋，汇入海上丝绸之路。随着“一带一路”建设的不断推进，中国老挝磨憨—磨丁经济合作区将逐渐成为西南地区陆路进入东盟各国的交通枢纽和产业聚集高地。
[i]资料来源：老挝磨丁经济特区开发集团有限公司。
part 3 民间资本对经济合作区的推进及法律服务
老挝磨憨中国—磨丁经济合作区的重要组成部分包括位于老挝方向一侧老挝磨丁经济特区，它是中国民营企业在老挝跨境投资开发的先期探索与实践。老挝磨丁经济特区是根据老挝国家政府2009年国家主席令颁布的第075号《促进投资法》，以及老挝人民民主共和国总理府颁布的第089号总理令成立的一个国家级经济特区。可自主开发建设面积为34.3平方公里，开发年限为90年。
现中国云南海诚实业集团股份有限公司（以下简称海诚集团）作为老挝磨丁经济特区开发集团有限公司唯一股东致力于特区开发。老挝磨丁经济特区产业发展布局主要包括：\u0081商贸金融区（紧邻老挝通关边检中心，拟承接出入境的国际商旅，主要项目包括免税购物中心、娱乐表演区、商品交易中心、客运站和游客集散中心）；\u0082旅游小镇（拟打造中国东盟旅游集散中转中心和中老边境生态旅游目的地，主要项目包括撒白的大剧院、老挝民俗村、野生动物园、热带雨林项目）；\u0083保税物流及加工贸易区（昆曼公路从本园区穿过，规划中的泛亚铁路在本园区内设有进入老挝第一个铁路场站，拟借助昆曼公路和泛亚铁路，辐射老挝、越南、泰国、缅甸、柬埔寨等东南亚国家，成为中国与这些国家贸易往来的重要节点）④高尔夫及健康养生社区（全球首个热带雨林跨境高尔夫，拟缔造东南亚最具代表的休闲运动度假胜地）。2015年以来，海诚集团在老挝磨丁经济特区建设速度明显加快，特区迎来飞速发展：免税购物中心正式营业，规模逐步扩大；其他商品交易中心、国际游客集散中心等项目在加紧施工；森林公园的大象营地已基本建成并投入使用，民族村场地和热气球项目正在选址；东南亚原始谷、度假酒店等项目设计工作已开展，磨丁秀表演场已正式投入运营公演……预计两到三年的时间，大部分投资建设项目即将完成。2009年至2015年，磨憨—磨丁口岸进出口货运量年均增长30%以上，进出口货值年均增长近60%。[i]
本文笔者及所属律师事务所作为多年来为中国云南海诚集团提供法律服务的律师及律师事务所，参与了海诚集团进入老挝磨丁跨境投资开发暨特区设立的全过程；并参与与老挝国家政府谈判、对特区的组织架构设计提出意见及建议；也参与中国老挝磨憨—磨丁经济合作区的推进及建设的法律服务。以下，笔者从法律服务的角度提出对“一带一路”愿景的承接，以期对中国企业的跨境投资提供参考。
[i]杨抒燕．云南海诚集团领跑老挝磨丁经济特区聚集产业建合作发展新高地 [N] ．云南日报，2016年6月8日。
（一）为中国云南海诚集团进入老挝磨丁经济特区提供的法律服务
2003年12月，香港福兴公司与老挝民主共和国政府签署协议，以特许经营的形式合作开发磨丁边贸区（包括博彩业），博彩业逐渐成为磨丁边贸区支柱产业并出现了大量的绑架、勒索等恶性刑事案件。随着中国政府对边境赌博行业管制的日趋严厉[i]，中国政府、公安、海关、边检等部门对该地区进行重点控制，该地区过往人员、进出货物必须接受重点检查，公安部甚至取消了异地人员在西双版纳办理出入境的许可。因此，该地区口岸建设严重滞后，并严重影响了昆曼大通道的人流、物流的进出及畅通。
在此情况下，海诚集团提出收购香港福兴公司在磨丁的主要权益，并提出建设中国-东盟大通道的战略构想，同时指出昆曼国际大通道的通畅关键在于老挝磨丁通畅。2011年，笔者受海诚集团委托与香港福兴公司进行接洽与商谈，讨论收购其所持有的老挝磨丁经济特区的70%权益当中的85%的份额（当时老挝国家占有30%的权益）。同时对香港福兴公司提出海诚集团的进入前提为香港福兴公司必须关闭所有的博彩业项目。2011年6月，在全部博彩业项目关闭后双方签署了《战略合作协议》，协议中对投资开发中可能存在的法律风险进行了预判，从法律角度进行交易构架策划和方案设计，把控项目本身合法性、税收风险、对外合同关系风险，实现海诚集团以股权并购进入老挝磨丁经济特区的商业目的。
[i]注释：2009年，中国政府高度重视中国公民在边境外赌博问题，时任外交部发言人秦刚在记者会上明确表示，中国希望同有关国家共同加强边境管理，整治边境赌博活动，严惩违法人员。与此同时，中国政府积极协调边境国家，就中国公民在边境外赌博问题进行严肃处理。
（二）为海诚集团投资开发老挝磨丁经济特区及推进磨憨-磨丁经济经济合作区提供法律服务
1.2012年4月，参与海诚集团、香港福兴有公司与老挝中央政府的谈判,各方最终签订了《磨丁黄金城开发项目修补合同》，此协议对原特许合同中的一些关键约定进行了变更，为海诚集团建设磨丁打下良好基础，具体表现在：
①增加了“对于特许经营90年到期后土地、房屋设施属于特区的项目归属老挝国家所有，对属于个人所有的按照90年后的现行国家法律执行”。这样的约定给来磨丁投资的其他投资者财产所有权属更灵活的空间；
②取消了承包交纳税金的约定，变更为仅交纳5%的增值税及5%工资税的税收优惠政策。这样约定大大的降低了企业在特区范围的税收负担；
③补充了磨丁特区的管理由磨丁经济管理委员会自主管理，享有除国防、外交、司法等权力以外的所有行政权力，且委员会主席由中方人员担任；《中央办公厅、国家经济特区经济特区管理委员会关于南塔省南塔县磨丁经济特区行政管委会的委任决议（第27号字）》最终确认了海诚集团与老挝政府代表方共同组建磨丁经济特区管委会负责特区内行政管理工作，海诚集团董事长周昆担任管委会主席；这样使磨丁获得高度的自主权，并保证了中国企业在磨丁进行投资开发的高效与畅通；
④修改了与老挝中央政府的份额比例，在修补合同中老挝中央政府所占30%的份额全部退出，作为投资人以交纳土地特准费的形式获得权利。同时强化了磨丁“境内关外”的法律地位，使磨丁成为老挝与中国之间的自由贸易区。
前述修补合同的调整及修改为投资人在境外获得了行政管理职权，这在中国企业跨境开发的成就中尤为罕见，也使投资人有更大动力去推动中老磨憨-磨丁经济合作区的建立。
2.2014年5月，参与谈判并签订协议完成了海诚集团将香港福兴公司将所持有的余下的15%的权益的转让，使海诚集团成为了磨丁经济特区唯一权利人及投资股东。
3.为磨丁经济特区管理委员会立法提供了法律服务。老挝政府现给予特区除外交、国防及刑事案件处置之外的几乎所有行政权力。特区内发生的普通纠纷，由磨丁特区管委会组建的司法处负责解决；刑事犯罪交由老挝司法部门管辖。磨丁特区管委会在特区内具有一定的立法权限，我们现已协助磨丁特区管委会制定了《老挝磨丁经济特区禁止非法狩猎的管理规定》、《老挝磨丁经济特区治安处罚管理规定》、《磨丁经济特区土地开发经营管理规定》、《老挝磨丁经济特区城市房地产管理规定》等相关行政规章。
（三）为中国企业境外工程领域的投资开发提供法律服务、实现资源配置
“实现资源配置”系我所伴随法律服务而提供的增值服务，目前我所已成功推介中国水电十四局集团有限公司、中国出口信用担保公司与海诚集团所属的磨丁开发建设集团有限公司签署系列协议，由中国出口信用保险公司提供买贷的方式进行信用担保，为磨丁建设提供了1.5亿美元的融资。同时也在国家开发银行及云南城投集团与磨丁的合作中积极为磨丁经济特区提供法律服务的过程中。
海诚集团对中老磨憨-磨丁经济合作区的磨丁经济特区的建设，促进并推动了中老磨憨-磨丁经济合作区的设立进程，在多方利益一致，愿景一致的前提下，中国“一带一路”的倡议在东盟国家首次得到国家的响应及认可，并有效推进了政治沟通、设施联通、货物畅通、资金流通及民心相通的目标，对深化中国与东盟关系、推进东南亚区域一体化进程具有重要意义。
part 4 结语
“一带一路”愿景的落地为中国企业境外投资带来机遇与挑战，对法律风险管理提出了更高的标准及要求。“一带一路”愿景的承接是对企业的考验，也是对“法治先行”重要参与者——律师的历练。在“一带一路”带来的中国与世界的变革里，律师身在其中、并发挥着积极的作用。面对激烈的行业竞争及地缘优势，我们更应静心钻研、提升专业素养、为中国企业“走出去”提供持续、有效的法律服务，“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”！
参考文献：
[1]《中国老挝磨憨－磨丁经济合作区建设共同总体方案》第三条。
[2]新华网：http://news.xinhuanet.com/2015-08/31/c_1116430242.htm，访问时间：2016年7月10日。
[3]人民网：http://politics.people.com.cn/n1/2016/0909/c1001-28704947.html，访问时间：2016年10月7日。
[4]霍建国．深刻领会美好愿景与行动指南，扎实推进一带一路建设［J］.中国发展观察，2015(4)。
[5]注释：昆曼公路（昆曼高速公路）是中国的第一条国际高速公路，起于昆明市，途经玉溪、普洱、西双版纳进入老挝境内南塔、波乔省，经会晒进入泰国清孔，在泰国境内经清莱、清迈最后抵达首都曼谷。全程行车里程1800多公里，全部路段均设计为高速（高等级）公路，并连接马来西亚、新加坡公路网，于2013年12月11日全线贯通。
[6]胡晓蓉．玉磨铁路全线开工 [N] ．云南日报，2016年4月20日。
[7]人民网：http://politics.people.com.cn/n/2015/1203/c70731-27883132.html.访问时间2016年7月10日。
[8]资料来源：老挝磨丁经济特区开发集团有限公司。
[9]杨抒燕．云南海诚集团领跑老挝磨丁经济特区聚集产业建合作发展新高地 [N] ．云南日报，2016年6月8日。
[10]注释：2009年，中国政府高度重视中国公民在边境外赌博问题，时任外交部发言人秦刚在记者会上明确表示，中国希望同有关国家共同加强边境管理，整治边境赌博活动，严惩违法人员。与此同时，中国政府积极协调边境国家，就中国公民在边境外赌博问题进行严肃处理。