《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》述评及影响

我们知道，中国的国营企业存在好几十年了，含有工资相关规范的《劳动法》也施行二十多年[1]了。然而，在2018年5月25日，国务院发布了《关于改革国有企业工资决定机制的意见》（国发〔2018〕16号）[2]（简称“《意见》”）。这难免让人纳闷儿：国企工资机制有啥可改的呢？都存在这么多年了，劳动法规不早就进行了规范吗？《劳动法》、《工资支付暂行规定》、《关于工资总额组成的规定》、《北京市工资支付规定》等等。这么多的法规还不够规范工资这点事儿吗？为什么国务院要在现在出台这样一个关于工资分配的《意见》？对国企未来有何影响？如何应对？本文拟通过详细解读《意见》出台的相关背景及核心内容，结合相关法规政策，探索《意见》条文的准确含义及实务影响。
一、《意见》的性质、适用范围
《意见》虽不属行政法规，但应归于规范性、政策性文件，对于其适用对象具有约束力。说开了，这是“国有企业工资决定机制的顶层设计”[3]。这样说就有高度感了吧？！因此，相关国企必须认真学习和对待。
《意见》规定，其主要适用于两类国企，即国家出资的国有独资及国有控股企业。可见，国有参股企业并不属于其适用范围。同时，《意见》规定中央和地方有关部门或机构作为实际控制人的企业，需要“参照”本意见执行。所谓“参照”，是要求相关企业对照适用的意思。
《意见》所称工资总额，是指由企业在一个会计年度内直接支付给与本企业建立劳动关系的全部职工的劳动报酬总额，包括工资、奖金、津贴、补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资等。
可见，《意见》里的“工资总额”概念，沿袭了国家统计局《关于工资总额组成的规定》（一九九○年一月一日国家统计局令第一号发布）的定义[4]。《意见》在工资总额的构成上并无新意，但《意见》里的“工资总额”并非指单个职工的工资，而是指企业作为整体，在一定时期内支付给全部职工的工资总额之和。
二、改革原因—— 现有机制存在弊病
既然《意见》是关于“改革”的，其出台的原因自然是要革除现有体制弊病。根据《意见》，国有企业现有工资机制的弊端主要有：
市场化分配程度不高。例如，部分行业企业工资水平偏离市场价位，没有真正根据贡献大小拉开档次；工资分配的监管体制机制却难以适应国企已经建立的现代企业制度等。
分配秩序不够规范。比如，国企自行决定奖金分配。
监管体制尚不健全，已难以适应改革发展需要。比如，前几年保险金融企业高管领取高额奖金而只能通过事后纪委巡视进行纠正，缺乏事前监管机制。
三、改革总原则——未变
这次改革的意见并未改变我国工资分配的基本法律原则，体现了国务院对现有法律的遵从。这些基本原则是：
国有大中型企业实行工资总额同经济效益挂钩的办法，这一原则在《劳动法》中早已确定[5]。
坚持按劳分配原则，这也是《劳动法》早已明确的工资分配基本原则[6]。
完善按要素分配体制机制。这是在按劳分配的基本原则基础上，实行多种分配机制，将其他生产要素也作为工资收入分配时的考量因素。此处“要素”包括劳动、技术、资本、管理等因素。可以说，按劳分配砸碎了“大锅饭”，按要素分配则重塑了工资这个人人需要的“饭碗”。
四、改革总目标——效益与公平
《意见》第一条第（一）项“指导思想”明确了这次改革的总体目标：
以增强国有企业活力、提升国有企业效率为中心，兼顾效益与公平；
建立健全与劳动力市场基本适应、与国有企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制；
完善国有企业工资分配监管体制。
五、具体改革意见——工资总额决定机制的改革
1.完善工资与效益互动（联动）机制
这是《意见》的实质性核心内容。总的原则是：咬定“效益”不放松；总量控制，即：增人不增工资总额、减人不减工资总额，但发生兼并重组、新设企业或机构等情况的除外。具体又分以下三种情况分别处理：
1）当年经济效益增长的企业：工资总额应相应增长，但增长幅度应小于或等于经济效益的增长幅度，又分两种情况：
当年劳动生产率未提高，并且人工成本投入产出率低于行业平均水平，或者上年职工平均工资明显高于全国城镇单位就业人员平均工资的，该企业当年工资总额虽可增长，但幅度应低于同期经济效益增长幅度；
对主业不处于充分竞争行业和领对主业不处于充分竞争行业和领域的企业：若上年职工平均工资达到政府职能部门规定的调控水平及以上的，当年工资总额增长幅度应低于同期经济效益增长幅度，且职工平均工资增长幅度不得超过政府职能部门规定的工资增长调控目标。
2）当年经济效益下降的企业：
效益下降是由于受政策调整等非经营性因素影响的，仍可调高工资总额；
非因政策调整等非经营性因素导致效益下降的，当年工资总额原则上相应下降；
对于第二种情况，若当年劳动生产率未下降、上年人工成本投入产出率明显优于行业平均水平或者上年职工平均工资明显低于全国城镇单位就业人员平均工资的，当年工资总额应下降，但可适当少降。
3）未实现国有资产保值增值的企业：工资总额不得增长，或者适度下降。
2.分类确定工资效益联动指标
各国企只需根据自己特点对号入座：
1）对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业：应主要选取利润总额（或净利润）、经济增加值、净资产收益率等反映经济效益、国有资本保值增值和市场竞争能力的指标。
2）对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业：在主要选取反映经济效益和国有资本保值增值指标的同时，可根据实际情况增加营业收入、任务完成率等体现服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务等情况的指标。
3）对主业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主的公益类国有企业：应主要选取反映成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力等情况的指标，兼顾体现经济效益和国有资本保值增值的指标。
4）对文化类国有企业：应同时选取反映社会效益和经济效益、国有资本保值增值的指标。劳动生产率指标一般以人均增加值、人均利润为主，根据企业实际情况，可选取人均营业收入、人均工作量等指标。
5）对金融类国有企业：
属于开发性、政策性的：应主要选取体现服务国家战略和风险控制的指标，兼顾反映经济效益的指标；
属于商业性的：应主要选取反映经济效益、资产质量和偿付能力的指标。
六、具体改革意见二 ——改革工资总额管理方式
1.全面实行工资总额的预算管理
1）一般流程是：首先，工资总额预算方案由国有企业自主编制；其次，企业按规定履行内部决策程序后，根据企业功能性质定位、行业特点并结合法人治理结构完善程度，分别报履行出资人职责机构备案或核准；最后，企业执行经备案或核准的工资方案。
2）主要实行两种制度：备案制/核准制：
对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业：工资总额预算原则上实行备案制。
虽属主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，但未建立规范董事会、法人治理结构不完善、内控机制不健全的企业：经履行出资人职责机构认定，其工资总额预算应实行核准制。
对其他国有企业：工资总额预算原则上实行核准制。例外情况是，已建立规范董事会、法人治理结构完善、内控机制健全的企业，经履行出资人职责机构同意，其工资总额预算可实行备案制。
2.合理确定工资总额预算周期
国有企业工资总额预算一般按年度进行管理；
对行业周期性特征明显、经济效益年度间波动较大或存在其他特殊情况的企业，工资总额预算可探索按周期进行管理，周期最长不超过三年；
周期内的工资总额增长应符合工资与效益联动的要求。
七、具体改革意见三——完善企业内部工资分配管理
1.完善企业内部工资总额管理制度
《意见》尤其提到，企业集团应合理确定总部工资总额预算，其职工平均工资增长幅度原则上应低于本企业全部职工平均工资增长幅度。
2.深化企业内部分配制度改革，主要措施有：
健全以岗位工资为主的基本工资制度；
以岗位价值为依据，以业绩为导向，参照劳动力市场工资价位并结合企业经济效益，通过集体协商等形式合理确定不同岗位的工资水平；
向关键岗位、生产一线岗位和紧缺急需的高层次、高技能人才倾斜，合理拉开工资分配差距，调整不合理过高收入；
加强全员绩效考核，使职工工资收入与其工作业绩和实际贡献紧密挂钩，切实做到能增能减。
3.规范企业工资列支渠道，增加透明度
《意见》要求严格清理规范工资外收入，将所有工资性收入一律纳入工资总额管理，不得在工资总额之外以其他形式列支任何工资性支出。
八、具体改革意见四——健全工资分配监管体制
1.加强政府调控职能
政府人力资源部门负责建立企业薪酬调查和信息发布制度，定期发布不同职业的劳动力市场工资价位和行业人工成本信息；会同财政、国资监管等部门完善工资指导线制度，定期制定和发布工资指导线、非竞争类国有企业职工平均工资调控水平和工资增长调控目标。
2.落实履行出资人职责机构的监管职责
根据《意见》，这些机构应当：
做好所监管企业工资总额预算方案的备案或核准工作；
加强对所监管企业工资总额预算执行情况的动态监控和执行结果的清算；
按年度将所监管企业工资总额预算执行情况报同级人力资源部门，并汇总报告同级政府。同时，履行出资人职责机构可按规定将有关情况直接报告同级政府。
3.完善国有企业内部监督机制，《意见》主要强调董事会应主动接受职工的监督
4.《意见》要求建立国有企业工资分配信息公开制度
5.《意见》规定健全国有企业工资内外收入监督检查制度
九、《意见》对国企的影响及国企的应对
《意见》落实后，会对国企及职工产生重大影响。例如，根据《意见》“增人不增工资总额、减人不减工资总额”的要求，如果国企员工劳动生产率得以大幅提高，则国企可少招人，而员工平均工资水平必然大幅提升，对于员工是利好消息。又如，《意见》加强了国企工资总额确定的程序要求，实行核准或备案制，并增加了透明度要求，这将使得以往特殊行业尤其是高管们畸高的奖金收入成为历史。
《意见》提出了多项国企工资改革措施，但具体如何执行和确保落实，则不无问题。例如，企业经济效益、劳动生产率由谁来评估和确定，如何保证评估结果的效力？实践中，可由企业聘请会计师事务所进行。
《意见》提出的各项改革举措，国企比较容易贯彻落实的是那些需要“对号入座”的要求，比如工资总额的确定是实行核准制还是备案制，对照《意见》相关条文即可确定。
但是，《意见》大部分内容并不容易适应。尤其是，部分内容可能存在与现行劳动法规的冲突。如何妥善化解这些冲突，则是相关国企面临的法律挑战。
首先，根据《意见》，国企工资要与“经济效益”始终挂钩，要做到“能增能减”。然而，变更工资构成及金额属于变更劳动合同内容的典型类型，根据《劳动合同法》第三十五条，需要通过用人单位与劳动者签署书面协议的形式才能生效。如果国企单方决定降低职工工资，则难以保证其法律效力，容易引发劳动纠纷，并且容易输掉官司。
在现行劳动法框架内，解决之道可能有两个途径。一是修改企业的规章制度相关内容。首先需要明确企业实行的是一以贯之的效益工资制；其次，明确企业有权自行审计年度经济效益及劳动生产率情况，职工如对结果有异议需要提供相反证据，否则应以企业自行审计结果为准，这样可避免对降低工资所依赖的前提条件，即经济效益和劳动生产率下降这一前提事实的质疑；最后，规章制度可明确规定经济效益及劳动生产率下降后，企业有权以相同幅度（百分比）降低相关职工工资。当然，由于这类规章制度关系到职工切身利益，因此，对其修改应当根据《劳动合同法》第四条的要求，经过职代会讨论、工会协商、公示、告知等“民主程序”，确保规章制度修订案的法律效力。二是通过签署劳动合同变更书来实现降薪。很显然，这需要得到职工的同意。比较而言，第一种方式才是“治本”之道。
其次，《意见》侧重于强调相关国企工资的总体控制，而未涉及个体职工的工资相关权益，这是需要企业明确的一点，不能混淆了。相关国企在企业层面上需要按照《意见》的要求，对全体职工的工资发放状况进行改革和操作。但具体到个体职工，还是需要根据现行劳动法律法规、劳动合同、规章制度和地方政策来执行的。那么，相关国企能否以《意见》为直接依据，来处理单个员工的劳动关系问题？比如，根据《意见》来降低个别职工工资？
我们认为，不能这样做，因为《意见》不是法规，并且不针对个体职工，对于个体职工没有直接适用的余地。然而，如果是相关国企严格执行《意见》要求的改革措施之后，对于个体职工产生了直接影响的，则此时个体职工因此而权益受到影响，只要不违反劳动法律法规强制性要求，是可以有效的。
总之，《意见》对于相关国企既是挑战，又带来潜在机遇，需要仔细学习、领会和实施，如果有专业律师进行法律建议，效果会更好些，潜在法律风险会降低。
文中注释：
[1]现行《劳动法》是1995年颁行的。
[2]《意见》详细内容参见中央人民政府网站：http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-05/25/content5293656.htm。 2018年05月25日访问。
[3]参见新华社记者叶昊鸣《联动经济效益，完善分配、监管机制——国有企业工资决定机制改革取得重大突破》一文，载于中央人民政府网站http://www.gov.cn/zhengce/2018-05/25/content5293751.htm。2018年5月25日访。
[4]该《规定》第四条：工资总额由下列六个部分组成：
（一）计时工资；
（二）计件工资；
（三）奖金；
（四）津贴和补贴；
（五）加班加点工资；
（六）特殊情况下支付的工资。
[5]《劳动法》第四十七条规定：用人单位根据本单位的生产经营特点和经济效益，依法自主确定本单位的工资分配方式和工资水平。
[6]《劳动法》第四十六条规定：工资分配应当遵循按劳分配原则，实行同工同酬。