行政复议涉诉纠纷大数据报告：行政强制拆除编

作者：陈联书律师团队来源：iCourt法秀时间：2022-04-18

“强制拆除”是行政机关或者人民法院依法对违法的建筑物、构筑物、设施实施拆除的行为，对行政相对人产生的后果具有不可逆性。

“强制拆除”是行政机关或者人民法院依法对违法的建筑物、构筑物、设施实施拆除的行为，对行政相对人产生的后果具有不可逆性。因此，强制拆除必须严格按照行政强制法规定程序实施，包括强制拆除的主体，涉及的利害关系人，以及强制拆除行为的合法性都应有法可依、有法必依，严格按照法律规定的程序进行。
强制拆除房屋或者设施纠纷是 2021 年 1 月 1 日起施行的《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》新设的一个三级案由，主要适用于强制拆除行为的合法性认定、行为人的主体资格认定问题。
此强制拆除房屋或者设施纠纷无法涵盖强制拆除涉及的诸多类型纠纷，比如行政征收、违建认定、行政赔偿等，有待与其他大数据报告作为系列完善。
一、大数据检索报告
（一）检索条件
1.数据采集时间：2022 年 3 月 20 日
2.案例来源：Alpha 案例库
3.案由：行政-强制拆除房屋或设施
4.文书类型：判决
5.审理程序：一审、二审、再审
7.案件数量：638 件
8.年份：2021 年
（二）检索结果
根据 Alpha 案例库数据统计显示，2021 年度，全国强制拆除房屋设施纠纷案件数量为 638 件。
（说明：因裁判文书的公开程度及公布时间属于不可控因素，因此数据与实际审结情况以及后续检索可能存在一定的误差。）
整体情况如下：
1.案件地域分布

图 1-1
如图 1-1 所示，公开检索的案件数量在地域上亦有集中分布的趋势，主要集中在华北地区的几个省份，其次是中部地区、西北地区等。其他未列明省份的案件数量均为 15 个以下。
2.审理程序分布

图 1-2
如图 1-2 所示，公开检索的裁判文书主要为二审案件，占比 70%，一审案件仅占 30%，据此也可以推出已经过二审的强制拆除类裁判文书，其一审文书并未完全在网上公开，否则一审裁判文书数量应多于二审文书。此外，未检索到再审程序的案件。
3.裁判结果类型

图 1-3

图 1-4
如图 1-3 所示，除 14 件驳回起诉或驳回全部诉讼请求的案件，其余 177 件为全部或部分支持，占比 93%，查阅该 177 份裁判文书发现，均判决确认强制拆除行为违法。
如图 1-4 所示，二审裁判结果以维持原判为主，占比 95%。在 405 件维持原判的案件中，选取查阅 100 个案件，有 89 件为确认违法的案件，占比近 90%。
综合上述两个程序的裁判结果，在检索的强制拆除的案件中，约 90% 的案件被确认强制拆除违法。
二、强制拆除房屋或设施纠纷的争议焦点
在上述检索的 638 个案件中，通过时间和地域对这些案例再进行了筛选。
为了确保筛选结果更具参考性和参考价值，时间上筛选数据采集时间最近一年的案例；地域上筛选相较之下经济发达、法治建设更完善的北京市和广东省的案例。筛选结果为北京市 92 件，广东省 8 件，合计 100 件。
在上述 100 个案件中，关于强制拆除的原因有两个，一是拆除违法建设，有 94 件；二是行政征收，有 6 件。

图 2-1
（一）争议焦点归纳
在筛选的强制拆除房屋或设施纠纷案件中，法官归纳的争议焦点有被告的主体资格、强制拆除行为合法性、原告的主体资格、原告是否超过起诉期限、行政赔偿问题，主要的争议焦点有以下两个：
1.被告主体资格问题；
2.被告强制拆除行为合法性问题。
（二）关于被告主体资格
通过对筛选的 100 个案例进行分析得出，其中有 17 个案例对被告主体资格存在争议，争议的内容为其中一个行政主体是否参与强制拆除行为。
强制拆除行为的主体包括三类：镇政府、街道办和城管执法局。对被告主体资格存在争议的原因主要是哪个主体实施的强制拆除行为以及应当由哪个主体来承担责任。
需要说明的是，关于被告主体资格争议的纠纷会存在于裁定书中，被告如不具备行政诉讼主体资格，法院将根据根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”又根据该法第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”而通过裁定的方式驳回原告起诉。
然而，本大数据报告设置检索条件时，只留下了判决文书，将包含大量执行裁定、驳回再审申请裁定的裁定文书类型剔除，会将被告主体资格存在争议的案件排除在外。
关于被告主体资格的问题，一般认为，行政诉讼中的被告是因为其以行政主体名义实施了行政行为而成为被告，而行政主体概念与行政机关概念并不完全相同。一般认为，确定行政机关或者法律、法规、规章授权的组织能否成为行政诉讼的适格被告，可按以下思路依次进行：
1.是否为行政主体，即行为人只有具备法律规定的行政主体身份和地位，才能成为行政诉讼的被告；
2.是否为行为主体，即行为人只有以自己的名义作出了被诉行政行为或者有怠于履行职责的不作为行为，才能成为行政诉讼的被告；
3.是否为责任主体,即行为人只有能够以自己名义独立承担法律责任和诉讼后果，才能成为行政诉讼的被告。
由于行政权行使过程的多样性以及行政组织系统内部关系的复杂性，准确理解行政主体、行政机关以及行政机关与其内设机构、派出机构、职能部门的关系，并依法确定行政诉讼的被告必须严格依照法律规定，并辅之以作出行政行为时的名义综合判定。
确定被告主体资格适用的法律规定主要有：

序号	法律法规名称	相关法律条文
1.	《行政诉讼法》	第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
2.	《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》	第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。第二十二条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。第一百三十三条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。
3.	《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》	第二条县级以上地方人民政府根据城乡规划法的规定，责成有关职能部门对违法建筑实施强制拆除，公民、法人或者其他组织不服强制拆除行为提起诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的职能部门为被告。第三条公民、法人或者其他组织对集体土地征收中强制拆除房屋等行为不服提起诉讼的，除有证据证明系县级以上地方人民政府具体实施外，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告。县级以上地方人民政府已经作出国有土地上房屋征收与补偿决定，公民、法人或者其他组织不服具体实施房屋征收与补偿工作中的强制拆除房屋等行为提起诉讼的，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以县级以上地方人民政府确定的房屋征收部门为被告。

（三）关于强制拆除行为的合法性
关于强制拆除行为的合法性问题，在筛选的 100 个案例中，除有3个案例不涉及强制拆除行为合法性的问题外，97 个案例中，仅有 26 个案例确认强制拆除行为合法，剩余 71 个案例均确认违法，占比 73%。
确认强制拆除行为违法的案件中，确认违法的原因均涉及程序违法，违反了法定程序，最后因房屋已被拆除不具有可逆性，只能确认违法。
如图 2-2 所示，确认违法的原因中，仅涉及程序违法的有 61 件，部分程序违法的 1 件，除程序违法外还涉及事实不清的有 9 件，其中的事实不清主要是未查清被强制拆除的房屋或设施是否为违法建筑。

图 2-2
因此，确认强制拆除行为违法，主要涉及强制拆除行为是否依据《行政强制法》或《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《城乡规划法》中关于强拆的程序性规定进行。
确认程序合法性的依据主要为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第四十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关方可作出强制执行决定。并且在行政决定作出后，保障权利人申请行政复议或提起行政诉讼的权利，尚在行政复议或行政诉讼期内实施强制拆除行为的，也将被认定为程序违法。
1.涉及强制拆除合法性的法律规定

序号	法律法规及文件名称	相关法律条文
1.	《行政强制法》	第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。第三十九条有下列情形之一的，中止执行：（一）当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；（二）第三人对执行标的主张权利，确有理由的；（三）执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；（四）行政机关认为需要中止执行的其他情形。中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，行政机关不再执行。第四十条有下列情形之一的，终结执行：（一）公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；（二）法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；（三）执行标的灭失的；（四）据以执行的行政决定被撤销的；（五）行政机关认为需要终结执行的其他情形。第四十一条在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。第四十二条实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。第四十三条行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
2.	《城乡规划法》	第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。第六十六条建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：(一)未经批准进行临时建设的; (二)未按照批准内容进行临时建设的; (三)临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
3.	《中华人民共和国土地管理法实施条例》	第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
4.	《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）	第十四条县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第八十六条规定的条件。人民法院对符合条件的申请，应当予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。
5.	《国有土地上房屋征收与补偿条例》	第二十八条被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。

2.强制拆除程序违法情形
（1）实施强制拆除的行政机关未作出强制拆除决定，告知强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等，未进行催告、告知当事人享有陈述和申辩的权利、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限、公告等，将被认定为程序违法。
（2）实施强制拆除的行政机关无法证明其实施强制拆除行为前履行了上述法律法规关于拆除违法建设的法定程序，亦属于程序违法。
（3）实施强制拆除的行政机关未在实施强制拆除时制作笔录、摄制录像，属于程序违法。
（4）实施强制拆除行为发生在行政相对人对行政拆除的通知、公告申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限内，亦属程序违法。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。因此，在当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限内，行政机关强制拆除还不具备合法性。
三、关于原告主体资格
在强制拆除行为纠纷中，除上述两个争议焦点外，关于原告主体资格的问题也同样值得关注，但因现行检索筛选的案例当中，原告都具有主体资格，都是强制拆除行为的利害关系人，因此未纳入争议焦点的范围。
究其原因，与被告的主体资格问题一样，原告如不具备行政诉讼主体资格，法院将根据根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”
又根据该法第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”而通过裁定的方式驳回原告起诉。然而，本大数据报告设置检索条件时，只留下了判决文书，将包含大量执行裁定、驳回再审申请裁定的裁定文书类型剔除，才至原告主体资格争议焦点排除在外。
关于原告主体资格的问题，就强制拆除房屋行为来说，原则上除房屋所有权人和特定情形下的公房承租人之外，其他人与征收行为之间不存在利害关系，人民法院不承认其原告主体资格。
但需注意的是，强拆拆除行为是将房屋所有权的客体房屋归于消灭的行为，其影响的范围不仅及于房屋本身，还及于房屋消灭时波及范围中的权利和利益，强制拆除房屋行为不仅会对房屋所有权人的权利造成损害，也有可能对居住其中的人的权益以及其中的财产权益造成损害。
关于原告主体资格的问题，《行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》中有明确规定，其中的核心在于“有无利害关系”，只要原告主张的权利存在遭受被诉行政行为侵害的可能性，原告就具有利害关系，具体适用的条文如下：

序号

法律法规名称