破产程序中的债权清偿顺位实务研究（下）：问题与建议

四、存在问题
（一）缺乏统一的法律规定
根据本文上篇对立法现状的梳理，可以清晰地看出，破产债权的清偿顺序散见于多部法律文件中，这些法律文件的法律位阶和规范性质差异较大，且位阶相同的法律所规定的内容可能存在冲突。
例如，《税收征收管理法》第四十五条第一款规定，税收债权与有抵押担保的债权并存时，应比较税收债权发生时间和抵押权设立时间，税收债权优先于抵押权发生的，税收债权优先受偿；抵押权优先于税收债权设立的，有抵押担保的债权优先受偿。但根据《企业破产法》第一百零九条、第一百一十三条的规定，有担保的债权在抵押物范围内优先于破产费用、共益债务、职工债权、税收债权和普通债权等清偿。从这两部法律规定可以看出，在破产程序中，《税收征收管理法》与《企业破产法》对于税收债权与有抵押担保债权清偿顺序的规定存在冲突与矛盾。然而，这两部法律的位阶相同，均由全国人大常委会制定，无法为破产管理人、债务人及债权人提供清晰指引。
除了以上冲突外，破产费用和共益债务与有财产担保的债权优先级的冲突时有发生，亟需统一法律规定来解决：
例如，关于破产程序中财产处置所产生的费用及税收，根据《企业破产法》第四十一条第二款的规定（1），相关费用及税收应认定为财产变价费用，按照破产费用清偿。问题是，如果变现的财产上存在担保债权，财产变现产生的费用及税收是应当从变价款中优先计提支付，还是应当从债务人其他财产中优先支付，《企业破产法》并没有作出明确的规定，实务中也因此出现难以调和的争议（2）。
关于未完工房地产项目涉及投资人或第三方出资续建时的续建资金，根据《企业破产法》第四十二条（3）、第四十三条的规定（4），投资人或第三方提供的续建资金常被认定为共益债务。根据《破产法司法解释三》第二条的规定（5），共益债务的清偿不能优先于有财产担保的债权，同时结合现行法律规定，当有财产担保的债权与建设工程价款优先权发生冲突时，建设工程价款优先权应优先于有财产担保的债权，所以此时三者优先顺序是建设工程价款优先权＞有财产担保的债权＞共益债务。在此情形下，共益债务清偿顺序靠后将导致投资人或第三方决策风险剧增，不仅不利于推进破产程序，也不利于引进投资人。面对以上矛盾和冲突，现行法律规定并无相关特别规定。
（二）缺乏统一的裁判口径
在债权清偿顺序上，各地区法院的认定存在偏差，缺乏统一的裁判口径。这种认定的偏差主要表现在两个方面，一是因法律规范的冲突而导致判决在法律适用上的偏差；二是在某一债权的具体认定要件上，各法院存在认定偏差。
例如，在浙江省高级人民法院（2019）浙民再545号民事判决书中，法院认为购房者要求返还购房款之请求权享有优先于建设工程价款及抵押权受偿的权利，属于超级优先权。该判决中相对笼统地认定，房屋未能交付解除合同下的购房价款返还请求权，应当居于超级优先的顺位。然而在最高人民法院作出的（2021）最高法民申5141号民事裁定书中，法院认为房屋买卖合同解除后的购房款返还请求权系一般债权，不具有优先受偿地位。但最高院在上述裁定书中，并未进行详细说理，背后的论证逻辑需要通过司法实践进一步阐明。
在实务中，这种缺乏统一裁判口径的问题还体现在以下几个方面：
1、同类案件不同判：由于缺乏统一的裁判口径，导致在处理同类破产案件时，可能出现不同的裁判结果。这种现象不仅损害了司法的公信力和权威性，也给当事人带来了极大的困惑和不公。例如，在一些地区，法院可能会认定某一债权具有优先受偿权，而在另一些地区，同样的债权可能被认定为普通债权，这种差异化的裁判结果严重影响了当事人的合法权益。
2、司法实践的碎片化：各地区法院根据自己的理解和对法律的解读，形成了各自不同的裁判规则和标准，导致司法实践呈现出碎片化的状态。这种碎片化的司法实践不仅增加了当事人的诉讼成本和时间成本，也给司法的统一性和协调性带来了极大的挑战。
（三）相关行业组织缺乏统一的指引出台
在破产债权清偿的实务操作中，各地区的人民法院和管理人协会纷纷出台了相应的破产清偿顺序指引，以期为本地的破产案件提供更具针对性的操作指南。然而，这些指引的出台往往带有较强的地区性色彩与普遍性，缺乏统一适用性和针对性。例如，多地法院对破产案件审理集中出台了多部指引，包括但不限于《小微企业破产案件审理指引》《企业破产程序涉税事项操作指引》等，但相关指引明显适用于普通案件，对于特殊情况下的案件处理并无明确指引。这种现象的存在，使得破产案件的处理在不同地区呈现出不同的操作模式，增加了司法实践的复杂性和不确定性。对于管理人和债权人来说，这意味着在处理跨地区破产案件时，需要额外关注各地的特殊规定，以确保自身权益。而对于整个破产法律体系而言，这种地区性差异的存在，反映出相关行业在统一指引制定方面存在明显的不足。因此，尽管各地区根据自身情况出台指引在一定程度上具有合理性，但从全国范围来看，缺乏统一的指引仍然是一个亟待解决的问题。
在实务中，这种相关行业组织缺乏统一指引出台的问题还体现在以下几个方面：
1、跨地区办理成本的增加：由于各地区出台的指引存在差异，导致管理人和当事人在处理跨地区破产案件时，需要花费更多的时间和精力去了解和研究各地的特殊规定，从而增加了办理成本和时间成本。这种成本的增加不仅影响了当事人的合法权益，也给实务操作带来了极大的不便。
2、司法实践的不协调性：各地区根据自身情况出台的指引，虽然在一定程度上解决了本地的实务问题，但由于缺乏统一的协调和整合，导致全国范围内的司法实践呈现出不协调的状态。这种不协调的状态不仅影响了司法的统一性和权威性，也给当事人的合法权益带来了极大的风险。
3、行业发展的不平衡：由于缺乏统一的指引，各地区在破产债权清偿顺位的实务操作中，发展水平和规范程度存在较大的差异。这种差异不仅影响了行业的整体发展水平，也给当事人的合法权益带来了极大的不公。
五、建议
（一）针对破产债权清偿顺序制定统一的法律规范
针对破产债权清偿顺序分散规定在不同法律规范的问题，亟需制定统一的法律规范。当前针对破产债权清偿顺序的规定，缺乏统一性和明确性，导致司法实践中存在偏差。这种不统一性不仅影响了债权人利益的实现，也损害了破产程序的公正性和效率。因此，亟需通过较高层次的立法，对破产债权清偿顺序进行一致化的规定，以解决法律位阶适用冲突的问题，确保各类债权在破产程序中得到公平合理的清偿。统一的法律规范将为法院提供明确的裁判依据，为债权人提供稳定的预期，从而提高破产程序的透明度和公信力，促进市场经济的健康发展。
在制定统一的法律规范时，可以考虑以下几个方面：
1、明确法律适用的优先顺序：在统一的法律规范中，明确规定不同法律文件在破产债权清偿顺序中的适用优先顺序，避免因法律位阶冲突而导致的适用混乱。例如，可以明确规定在破产程序中，《企业破产法》优先于其他法律适用，其他法律与《企业破产法》冲突的，以《企业破产法》为准。
2、整合现有法律规范：对现有的破产债权清偿顺序的相关法律规范进行全面整合，将散见于多部法律、司法解释和会议纪要中的规定进行系统梳理和整合，形成一个完整的、统一的法律规范体系。这样可以避免因法律规范的分散而导致的适用困难和理解偏差。
3、明确新型债权债务关系的定性标准：随着经济的发展和司法实践的变化，新型债权债务关系不断涌现。在统一的法律规范中，应明确新型债权债务关系的定性标准，为破产管理人和法院提供明确的指引。例如，可以明确规定某一类新型债权债务关系是否属于优先债权、普通债权或劣后债权，并明确其清偿顺序和条件。
4、增强法律规范的可操作性：在制定统一的法律规范时，应注重增强法律规范的可操作性，避免过于抽象和笼统的规定。可以通过列举具体案例、明确认定标准等方式，为实务操作提供具体的指导。例如，可以明确规定某一类债权在何种情况下可以认定为优先债权，并列举具体的认定要件和证据标准。
（二）针对破产债权认定要件确定统一的裁判口径
破产债权的认定是破产程序中的关键环节，关系到债权人、债务人以及其他利害关系人的合法权益的实现。然而，由于破产债权认定标准在不同法律规范中存在差异，导致实践中裁判口径不一，影响了破产程序的公正性和效率。因此，有必要对破产债权认定要件问题制定统一的裁判口径，最高院可以通过司法解释或审判指引的角度，在不创设新规则的前提下，对全国法院的裁判进行统一。
在确定统一的裁判口径时，可以考虑以下几个方面：
1、明确债权认定的基本标准：在统一的裁判口径中，明确破产债权认定的基本标准，包括债权的真实性、合法性、关联性等方面。例如，可以明确规定某一类债权在何种情况下可以被认定为真实有效的债权，并列举具体的认定要件和证据标准。
2、细化不同类型债权的认定标准：针对不同类型债权的特点，制定细化的认定标准。例如，对于购房消费者的超级优先权，应明确其适用范围、认定条件以及与其他优先权的冲突解决机制；对于劳动债权，应明确工资、经济补偿金、社保费用等的具体认定标准和计算方式；对于税收债权，应明确其与担保物权的清偿顺位关系以及滞纳金的处理规则；对于共益债务，建议区分一般共益债务与引入投资人等情形下的特别共益债务。
3、建立典型案例指导制度：最高人民法院可以通过发布典型案例的方式，对破产债权认定中的常见问题进行指导。通过具体案例的分析和裁判要点的提炼，为各级法院提供统一的裁判思路和参考依据。例如，针对购房款返还请求权是否具有优先性的问题，可以通过发布具有指导意义的案例，明确其认定标准和裁判规则。
4、加强司法解释的针对性和时效性：随着经济形势的变化和新型债权类型的不断涌现，最高人民法院应及时对破产债权认定中的新问题进行司法解释。例如，对于近年来出现的互联网金融债权、供应链金融债权、所有权保留相关债权等新型债权，应通过司法解释明确其在破产程序中的清偿顺位和认定标准。
（三）相关行业出台全国性指引便利跨地域办理
针对各地区指引零散所导致的跨地区办理成本较高的问题，制定全国统一的破产清偿顺序指引或许能够有助于解决该问题。除出台统一指引外，建立统一在线申报平台同样有助于破产债权申报的透明化与公正化，更加灵活地协调各地的破产实务操作。
在制定全国性指引和优化实务操作时，可以考虑以下几个方面：
1、制定全国统一的破产清偿指引：由最高人民法院或相关行业协会牵头，制定全国统一的破产清偿顺序指引。该指引应涵盖破产债权的认定、清偿顺位、申报流程、异议处理等各个环节，为破产管理人和法院提供明确的操作指南。同时，指引应具有一定的灵活性，以适应不同地区和不同类型破产案件的特殊需求。
2、建立全国统一的破产信息平台：借助信息化手段，建立全国统一的破产信息平台。该平台可以实现破产案件的在线申报、债权登记、信息公示、进度查询等功能，提高破产程序的透明度和效率。同时，通过平台的统一管理，可以减少因地区差异导致的实务操作不一致问题。
3、加强行业培训与交流：定期组织破产管理人、法官、律师等相关从业人员的培训和交流活动，提升其对破产法律的理解和适用能力。通过培训和交流，促进全国范围内破产实务操作的统一化和规范化。
4、推动跨地区协作机制的建立：鼓励和支持不同地区法院、行业协会之间的协作与交流，建立跨地区破产案件的协调机制。通过协作机制，解决跨地区破产案件中的管辖争议、法律适用冲突等问题，提高破产程序的效率和公正性。
六、结语
破产债权清偿顺位制度的完善对于优化破产程序、保障债权人合法权益以及推动市场经济健康发展具有重要意义。当前，我国破产债权清偿顺位制度在立法、司法和行业指引层面仍存在诸多问题，这些问题严重影响了破产程序的公平性和效率。通过制定统一的法律规范、明确裁判口径以及建立全国性指引和信息化平台，可以有效解决当前存在的问题，推动破产制度的进一步完善。
然而，制度的完善并非一蹴而就，需要立法机关、司法机关、行业协会以及实务界共同努力，不断探索和创新。只有通过系统性的改革和优化，才能构建一个更加公平、高效、透明的破产债权清偿体系，为我国市场经济的健康发展提供坚实的法治保障。
*感谢实习生骆仪对本文做出的贡献！
注释解析：
（1）《中华人民共和国企业破产法》第四十一条人民法院受理破产申请后发生的下列费用，为破产费用：（二）管理、变价和分配债务人财产的费用；
（2）刘加恒、王平：《破产程序中的房地产开发企业权利冲突》，法律出版社，第134页。
（3）《中华人民共和国企业破产法》第四十二条人民法院受理破产申请后发生的下列债务，为共益债务：
（一）因管理人或者债务人请求对方当事人履行双方均未履行完毕的合同所产生的债务；
（二）债务人财产受无因管理所产生的债务；
（三）因债务人不当得利所产生的债务；
（四）为债务人继续营业而应支付的劳动报酬和社会保险费用以及由此产生的其他债务；
（五）管理人或者相关人员执行职务致人损害所产生的债务；
（六）债务人财产致人损害所产生的债务。
（4）《中华人民共和国企业破产法》第四十三条破产费用和共益债务由债务人财产随时清偿。
债务人财产不足以清偿所有破产费用和共益债务的，先行清偿破产费用。
债务人财产不足以清偿所有破产费用或者共益债务的，按照比例清偿。
债务人财产不足以清偿破产费用的，管理人应当提请人民法院终结破产程序。人民法院应当自收到请求之日起十五日内裁定终结破产程序，并予以公告。
（5）《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》第二条破产申请受理后，经债权人会议决议通过，或者第一次债权人会议召开前经人民法院许可，管理人或者自行管理的债务人可以为债务人继续营业而借款。提供借款的债权人主张参照企业破产法第四十二条第四项的规定优先于普通破产债权清偿的，人民法院应予支持，但其主张优先于此前已就债务人特定财产享有担保的债权清偿的，人民法院不予支持。
管理人或者自行管理的债务人可以为前述借款设定抵押担保，抵押物在破产申请受理前已为其他债权人设定抵押的，债权人主张按照物权法第一百九十九条规定的顺序清偿，人民法院应予支持。