据《人民法院报》消息，2018年5月8日上午，北京市第四中级人民法院公开开庭审理了北京市人民检察院第四分院（以下简称“北检四分院”）诉北京多彩联艺国际钢结构工程有限公司（以下简称“多彩公司”）大气污染责任纠纷公益诉讼一案。该案系《人民陪审员法》施行后，全国首例由“三名审判员加四名陪审员”组成的七人大合议庭审理的民事公益诉讼案件，也是《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》实施以来，北京首例检察机关提起的大气污染环境民事公益诉讼案件。
本文主要从该公益诉讼的程序法律规定、实体法律规定和检察院在民事公益诉讼中所起的作用三个方面出发，探索环境民事公益诉讼在中国的最新发展动向。
案件背景信息
案号：（2017）京04民初73号
2017年，北京市大兴区人民检察院在履行职责过程中发现了多彩联艺公司在从事钢结构制造过程中未安装废气污染防治设施，对周围大气环境造成污染的违法行为，经审查后将相关材料移送北检四分院提起民事公益诉讼。2017年3月15日，北检四分院决定立案。
2017年3月17日，北检四分院在《检察日报》对其拟提起公益诉讼进行了三十天的公告。公告期满后，北检四分院以自己的名义向北京第四中院提起了环境民事公益诉讼，请求判令被告多彩公司：
立即停止对大气环境的侵害。
赔偿因违法排放喷漆产生的挥发性有机物废气造成的生态环境损害共计894880元。
在省级以上媒体上向社会公开赔礼道歉。
承担鉴定费33000元。
2017年6月29日，北京四中院受理该案。受理后，法院到多彩公司的生产基地进行现场调查时，该公司已经停止生产，但仍然存在恢复生产继续污染环境的可能性。2017年8月17日，法院依职权做出裁定，对多彩公司采取行为保全，裁定禁止被告多彩公司未经环境审批，在不符合环境保护标准情况下继续从事污染环境、破坏生态的生产行为。
2018年4月27日，《中华人民共和国人民陪审员法》颁布施行，根据其规定，北京市第四中级人民法院随机抽取了来自不同行业的人民陪审员四名，与三名法官组成七人合议庭审理该案。
2018年5月8日上午，北京市第四中级人民法院公开开庭审理了北京市人民检察院第四分院诉北京多彩联艺国际钢结构工程有限公司大气污染责任纠纷公益诉讼一案，庭审结束后，法庭宣布休庭，择期宣判。
本案看点
所谓外行看热闹，内行看门道。本案作为为数不多的一起环境民事公益诉讼，与其他普通民事诉讼相比，主要可以从以下几个方面去解读它的特殊性：
1起诉主体
不同于一般民事诉讼案件的起诉主体必须与案件有直接利害关系，环境公益诉的特殊之处在于可能没有直接利害关系的起诉主体且其目的是维护社会公共利益，例如本案就是由与大气环境污染无直接利害关系的北检四分院作为起诉主体提起的。根据《民事诉讼法》第五十五条和《环境保护法》第五十八条对环境公益诉讼起诉主体做出的具体规定，本文总结了有资格提起环境公益诉讼的主体有：法律规定的社会组织、机关和人民检察院，以下将对环境公益诉讼起诉主体的法律规定进行解读。
法律规定的社会组织
鉴于环境公益诉讼的特殊性，起诉主体必须是能够代表公共利益并且有着严格资格条件的特定主体，因此《环境保护法》第五十八条规定,对社会组织作为起诉主体的具体要求为依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的组织。当今，法律规定的社会组织是国内绝大多数环境民事公益诉讼的“主力军”，一系列社会影响重大的环保诉讼案件都是由这一类主体提起的，例如，2016年，轰动全国的“常州毒地案”就是社会公益组织自然之友环境研究所和中国生物多样性保护与绿色发展基金会共同提起的环境公益诉讼。
人民检察院
根据《民事诉讼法》第五十五条第二款、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十三条和十四条之规定，人民检察院只有在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，才可以向人民法院提起检察公益诉讼。从立法目的来看，人民检察院并不是环境公益诉讼的优先起诉主体，而是作为保障社会公共利益的第二道屏障，在社会公共利遭受损害时，确保其得到救济。另外，为了保障其他适格主体的参与，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“《检察公益诉讼司法解释》”）第十三条之规定，人民检察院拟提起公益诉讼的,应当依法公告以告知利害关系人参与诉讼，公告期间为三十日。本案中，北检四分院就在《检察日报》对其拟提起公益诉讼进行了三十天的公告。
法律规定的机关
根据《民事诉讼法》第五十五条第一款，对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关可以向人民法院提起诉讼。结合《民事诉讼法》第五十五条第二款之规定，检察院在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。由此可知，第五十五条所指的法律规定的机关并非检察院，但是就目前的审判实践来看，没有任何除法定社会组织和检察院以外的机关主体提起过环境公益诉讼，此处应该是立法者为以后其他机关作为起诉主体参与公益诉讼留下了立法空间。
2法院管辖权
一般民事诉讼案件，根据《民事诉讼法》第十七条和第二十一条之规定，是由被告所在地的基层法院管辖，但由于环境公益诉讼的特殊性，为了更好的保护社会公共利益，根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条第一款之规定，将此类案件的法院管辖地域增加至三个，分别为：污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地，以方便原告能在受侵害地提起公益诉讼，另外还将管辖法院的级别提升至中级，以防止部分地方污染企业利用地方势力干扰正常审判。3
3人民陪审员制度
人民陪审员制度，是指国家审判机关审判案件时吸收非职业法官作为陪审员,陪审员与职业法官或职业审判员一起审判案件的一种司法制度。新中国建国后，借鉴前苏联和西方国家的陪审员制度，就人民陪审员制定了一系列法律规定，例如1991年通过的《民事诉讼法》和1989年通过的《行政诉讼法》都对人民陪审制度作了规定。2015年4月24日，全国人大常务会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（“人大陪审员制度”），至此我国各个地区开始了为期三年的人民陪审员试点工作，2018年4月27日，全国人大常务会议通过了《人民陪审员法》，对原人民陪审员试点法律规定作出了改进和完善。本案作为全国首例依照《人民陪审员法》组成七人合议庭的民事公益诉讼案件，体现了司法民主的进步，实现了民众有序参与司法。本节将通过对《人民陪审员法》中人民陪审员的选任、参与案件范围与职责等内容的解读，简单分析人民陪审员制度对环境民事公益诉讼制度的推进作用。
选任条件
考虑到人民陪审员的选任应当注意吸收普通群众，兼顾社会各阶层人员的结构比例，《人民陪审员法》和原试点的人大陪审员制度中对陪审员任选的条件相比，作出了“一升一降”（提升年龄、降低学历）的改变，将年龄由23岁提升到28岁，学历由大专降低至高中文凭。同时，在《人民陪审员法》第六条规定了公检法机关工作人员，律师等司法工作人员以及受过刑事处罚被开除公职的人员等不得担任人民陪审员。这一方面避免专业人士“先入为主”的主观思想的介入，从而避免其影响自然公正；另一方面，从环境公益诉讼的角度来看，让更多的普通老百姓有可能被选任为人民陪审员参与环境保护，这也是新环保法确立的公众参与原则的一种体现。
人民陪审员参与案件的形式和范围
《人民陪审员法》第十四条、第十五条和十六条规定陪审员参与案件的形式为人民陪审员和法官组成合议庭审判案件，可以组成三人合议庭，也可以由法官三人与人民陪审员四人组成七人合议庭，对于可能判处十年以上重大刑事、公益诉讼或涉及征地拆迁、生态环境保护、食品药品安全等社会影响重大的案件，必须由法官三人与人民陪审员四人组成七人合议庭进行审理。对于一些诸如环境污染等社会影响重大的案件,审理案件需要更为慎重, 七人组成合议庭更能发挥人民陪审员社会阅历比较丰富、对民情民意比较了解的优势,而且还能带来社会上的价值观、正义观,案件的审理效果会更好。
人民陪审员的职责
为了保障陪审员在审判中的独立权利，《人民陪审员法》第二条赋予人民陪审员在审判活动中，除法律另有规定外，享有同法官同等的权利。本条的“除法律另有规定外”，体现在《人民陪审员法》第二十一条和第二十二条关于三人合议庭和七人合议庭中陪审员能否对法律适用行使表决权上，根据《人民陪审员法》第二十一条和第二十二条规定，人民陪审员参加三人合议庭审判案件，对事实认定、法律适用，独立发表意见，行使表决权；人民陪审员参加七人合议庭审判案件，对法律适用，只能发表意见，但不能参加表决。此处对人民陪审员参加七人合议庭审判案件做出的限制性规定主要考虑到人民陪审员毕竟不是法官,没有经过专门的职业培训,因此对法律适用问题的意见很可能有偏差。这一点又体现出对于社会影响重大的案件，陪审制度在法律适用等专业问题方面，更尊重专业法官的意见。
4环境公益诉讼中其他特殊法律规定
调解书公开
一般民诉案件中，为保护当事人隐私，达成调解协议或自行和解协议后法院应对协议内容予以保密，但环境公益诉讼案件，为了方便广大人民群众的监督，诉讼中达成的调解或和解协议都需要公开。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条：环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后，人民法院应当将协议内容公告，公告期间不少于三十日。公告期满后，人民法院审查认为调解协议或者和解协议的内容不损害社会公共利益的，应当出具调解书。调解书应当写明诉讼请求、案件的基本事实和协议内容，并应当公开。
法院主动调查收集证据
根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》第九十六条第（三）项之规定，人民法院在审理环境污染案件时，对审理案件需要的证据应当调查收集。在本案中，法院曾主动到污染地现场调查污染情况、收集证据并依职权对多彩公司采取了行为保全措施，法院的“主动出击”体现了其在民事公益诉讼中的特殊义务。根据《民事诉讼法》第六十四条之规定，一般民事诉讼案件中，证据应由当事人收集或申请法院收集，法院没有主动收集证据的义务，但在审理民事环境公益诉讼过程中，因为其关系到社会公共利益，为了更好的查清事实，维护公共利益，法律对此作出了特别规定。
禁止反诉
根据《民事诉讼法》第五十一条，一般民事诉讼案件，被告有权提出反诉，但由于环境公益诉讼是代表社会公共利益提起的诉讼，反诉会导致没有具体的被反诉主体。故根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十七条规定了，环境民事公益诉讼案件审理过程中，被告以反诉方式提出诉讼请求的，人民法院不予受理。
举证责任
根据《民事诉讼法》第六十四条之规定，一般民诉案件遵循“谁主张，谁举证”的举证原则，故一般由原告对其诉求承担举证责任。但是在环境污染责任中，一部分证据掌握在被告手中，若按照民诉法之规定，公益诉讼中原告的诉求将很难得到法院支持。故《侵权责任法》第六十六条对此做出了特殊规定，因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任，即是由被告承担这部分举证责任。
检察公益诉讼的成果与前景
根据最高检网站相关数据披露¹，从2017年7月检察公益诉讼制度正式写入《民事诉讼法》到2018年1月，全国检察机关共立案公益诉讼案件10565件。其中生态环境和资源保护领域案件6335件，督促恢复被污染、破坏的耕地、林地等15.2万亩，督促治理恢复被污染水源面积284平方公里，督促1451家违法企业进行整改，由此可见检察院在环境公益诉讼中已经取得了良好的成绩。
2018年3月20日颁布生效的《中华人民共和国监察法》，将原属于检察院职能范围内的贪污、受贿等国家公职人员犯罪的侦查权划归给新组建的人民监察委员会，这一职能变革导致检察院能有更多的资源投入到检察公益诉讼上来。另外，2018年5月12日至14日，最高检调研组与民革主席万鄂湘在上海就检察公益诉讼问题展开调研，强调发展检察公益诉讼并发挥检察院在公益诉讼中典型示范作用的优势²。2018年5月21日，最高人民检察院党组书记、检察长张军在主持召开最高检党组会上强调“保护生态环境检察机关要全面发力”，重点对严重危害公共利益的污染环境提起公益诉讼³。相信未来，检察院将加大对检察公益诉讼的投入力量，更好的发挥检察机关法律监督职能作用，为守护人民的青山绿水做出巨大贡献。
- 彭波，《检察公益诉讼制度确立近一年来取得积极进展为美丽中国筑牢司法保护屏障》，（2018年5月16日），http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201805/t20180516_378774.shtml。
- 周福志 吉朋晓，《民革中央和最高检在沪联合调研，聚焦这些课题！》，（2018年5月16日），https://mp.weixin.qq.com/s/oWJx4GvwN7ur2pdMc1slZA。
- 刘子阳 董凡超，《张军：保护生态环境检察机关要全面发力》，（2018年5月22日），http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201805/t20180522_379369.shtml。